行政命令體系架構的重新思考(9)

  •3  活力層面的觀察

　　除了平衡之外，活力之追求也是權利分立的價值內涵，因為我們要的，並不只是一個僵化不動的國家。權利分立，也被設想為擔保政府有足夠的能力去做它必須做的事，就像Hamilton所說的，確保我們免於獨裁確實是一有價值的事，但還有另一件事同等重要，也就是一個在我們政府組織上力量（strength）和穩定（stability），以及在其操作上活力（vigor）的原則[1]。

固然，在最小政府的思想底下，會認為最好的政府，就是管得最少的政府，但隨著時代的演變，最小政府越來越不能應付人們對國家的期待。西方三○年代經濟大蕭條時期，以資本主義自由競爭的市場經濟立基的幾個現代民主憲政國家，因為過於自由放任的市場經濟產生嚴重貧富不均的分配問題與社會危機，國家為解決這些問題改採全面介入市場機制的國家管制，而有管制國家（regulatory state）的出現﹔同時，社會國思想崛起並主張國家應積極提供人民基本的生活與福利保障，要求「社會立法」（social legislation）與「福利國家」（welfare state），美國羅斯福總統在三○年代所推促的新政就是這股潮流激盪下的例證﹔一時之間，國家角色轉變、政府職能大幅擴張並帶動國會立法事務的暴增[2]。

　　在此之下，權力分立即不僅在強調制衡以保人權，也在擔保國家有足夠的活力去做它必須做的事，也就是說，權力分立並不是僅有消極防弊的功能，而還有積極追求活力的面向。這表現在將權力區分做不同的設計，以使其各盡所能。這麼說或許仍嫌空洞，但如以「功能最適」觀點予以填充，或可使此一理念進一步具體化。

　　功能最適原則，係認為權力的區分與不同功能配置不同機關，主要目的在要求國家決定能夠達到「儘可能正確」的境地，換言之，即要求國家決定應由在內部結構、組成方式、功能與決定程序等各方面均具備最佳條件的機關來擔當做成[3]。在此原則底下，比較行政、立法兩權組成結構與決定程序，不難得到具有基本權重要性或（與）公益重要性的事務，原則上應歸由國會以法律決定的結論﹔重要事項而仍保留由行政決定者，則限於需要作機動、彈性、快速反應與涉及科技專業或其他專業知識的事務[4]。於是，為追求儘可能正確的結果，承認行政部門在一定範圍內擁有訂定職權命令的權限，應可說是必然的結論。或有謂，德國在法律保留雖採重要性理論，但並未容許職權命令存在，故承認行政權在部分事項擁有決定權限，仍可不給予制定抽象規範的權力﹔然而，允許行政部門直接以各種行政行為去做，為什麼就不能訂定職權命令？這本身就存在矛盾，同時，行政權在該領域可以決策、執行，但不能訂定抽象性的規範，就給予人民預測可能性的法治國原則而言，是否反而是對人民更為不利？值得思考。

　　同時，時代環境的演變與國家職能的擴張，或許將使上述的界限，較以往更朝行政部門的方向移動，蓋立法部門的特性，面對社會現象與新興事務變遷之快速，相對於行政部門更顯無力。世界各行政民主國家無論採取什麼樣的政府體制，在全球化、資訊化與科技化的國際競爭體系，為了增加行政權回應環境挑戰的能力，共同的趨勢是「行政國家」的崛起，反應在權力分立的理論則是，在宏觀的層次上，賦予行政權更大的決策空間，立法權則專事監督行政的濫權，而在微觀的層次上，則藉由行政程序、行政訴訟等等手段加強對行政權的控制，這正是二十世紀行政法在各憲政民主國家蓬勃發展的結構性原因[5]。

　　以我國的情形來說，台灣百年來立法權衰弱，對行政權的所做所為幾乎沒有置喙的餘地，七○年代以後經由立法委員的增額選舉，才使得國人透過立法院打開一小小扇國民主權的喘息之窗，由立法權強力制衡行政權的成見於焉形成，這樣由歷史情境產生的感情，似乎與德國第二次大戰後，其基本法欲強化立法權的因緣有相彷彿之處[6]。但是，隨著國會全面改選、強人遠逝、總統直選、司法改革、法治國原則漸上軌道，乃至政黨輪替，時代環境的氛圍已大不相同，若仍以前述思慮作為指導之價值，恐會有制度錯置的現象，尤其近來由於政府施政不符民眾期待，以及媒體對政府的求全責備，行政部門好似過街老鼠，與立法院間的氣勢高下，可謂為之逆轉。

　　而同時，我國亦處身於前述時代推進的巨大潮流中，新興事務的快速變化、全球化的國際競爭體系、千頭萬緒的給付任務，在在考驗國家的因應能力，而立法者因其特性，在此能予著力之處較為有限。學者早有指出，觀乎我國情形，「法規飢餓」之情形尤為嚴重，行政機關若不自行訂定命令，無法推行政務，若逕行以命令代替法律，又有違法律保留原則云云[7]。實則，適度允許職權命令存在，並不違反法律保留原則，相反地，當民眾一再要求政府擔當更多的責任，如果沒有給予相應的武器，恐怕注定要失望，也等於給了它行政怠惰的藉口。

•4  小結

　　權力分立的背後價值在追求平衡與活力，而這兩者也絕不是一種僵化而固定的存在，毋寧有無限的可能性，應以功能的角度去看待和回應。將上述對平衡與活力的觀察合併起來，可以概括地形成此一形象：為因應時代而需求更多的活力，更多活力的趨向則可能衝擊了原本對平衡的設計，須對平衡的狀態再予理解，甚至或許需求以新的方式再獲致平衡。

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[1] 參照Martin S. Flaherty, The Most Dangerous Branch, 105 YALE L. J. (1996)，轉引自John H. Garvey & T.Alexander Aleinikoff Eds., Modern Constitutional Theory, 348(4^th ed., 1999).

[2] 張文貞，行政命令訂定程序的改革─多元最適程序原則的提出，台大法研所碩士論文，頁79-80（1995/6）。

[3] 參照許宗力，論法律保留原則，收錄於氏著，《法與國家權力》，台北，月旦，頁139（1995/10二版二刷）﹔許宗力，權力分立與機關忠誠，司法院大法官九十年度學術研討會，頁8（2001/10/13）。

[4] 許宗力，權力分立與機關忠誠，司法院大法官九十年度學術研討會，頁15（2001/10/13）。

[5] 陳英鈐，從行政國家到立法國家？─釋字五百二十號之評釋，台灣本土法學，第二十二期，頁34（2001/5）。

[6] 蘇詔勤，我國憲政體制下的法律保留原則之研究─兼論行政機關有無固有的法規命令訂定權之問題，台大三研所碩士論文，頁250（1997/6）。

[7] 吳庚，《行政法之理論與實務》，台北，三民，頁138（1999/6增訂五版）。

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