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看中國經濟》2014年關鍵詞:債

看中國經濟》2014年關鍵詞:債

2013年底中國的中央經濟工作會議雖然確定了六大經濟任務,但最核心的焦點在一條,即「著力防控債務風險」。會議為此做了一個最重大的決定,在「債務」問題上,中央政府與地方政府「父子」分家,即:中央不再發揮「父愛主義」精神、保障「兒子」(即地方政府),而是要求「兒子」獨立承擔債務責任。

地方官員考核體系將改變

自2011年以來,中國經濟受困於債務水平持續上升、多個行業產能過剩,經濟下走的壓力加大。這些問題表面上似乎是三個,但從根源上說,其實是一個,即「中國經濟發展過度依賴政府投資」。

政府投資從來是「只講播種不講收穫」,於是在金融上表現為「地方政府陷入巨額債務泥潭」,在實體上表現為「多行業產能嚴重過剩」,在總體經濟層面表現為「經濟成長率下滑」。這趨勢在2011年就已經非常明顯,只是自那以後兩年多,正逢十八大權力交接,中南海權力鬥爭方酣,誰也顧不上經濟問題。

今年11月三中全會開過,大事已定,經濟問題就不能再拖。12月上旬中央經濟工作會議前夕,中國政府公開發布《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》,要點是:不再將GDP成長率做為官員政績考核的唯一指標,政府負債數量、環境生態等將列入考核範圍。

應該說,以GDP增速作為官員政績考核的主要指標時,「環境生態普遍惡化」與「地方債務過大」早已成為兩大問題。中央政府曾打算改革,如潘岳擬於2005年在一些省市試行綠色GDP考核體系,溫家寶在2007年也曾表過態,要改變以GDP為主要指標的政績考核體系。後來,綠色GDP考核遭到各地方政府的強烈反對而胎死腹中;溫家寶的表態也沒了下文。

到了今天,環境污染已經從水與土地發展至天空,霧霾時不時籠罩全國各地城市,環境狀況總算列入地方官員的政績考核範圍;雖說實施的難度較大,但能做到不再產生新的環境污染,就算是莫大功德,國土整治、污染修復等只能慢慢來。本文只談比較容易量化為考核指標的債務問題。

地方政府「解決」債務兩字訣:瞞與賴

中國債務規模到底有多大,確實很難弄清楚。今年各方估算的新數據當中,里昂證券5月13日發佈的估算被普遍接受,至今中國方面也未予否認。該報告顯示,截至2012年末,中國的債務總規模(政府、企業和個人)為107兆元人民幣,即GDP的205%,預計2015年中國債務規模佔GDP比重將升至245%。在如此龐大的債務當中,地方政府的份額有多種估算,最近有人估算為25兆元到30兆元。

為什麼地方債務成了一筆理不清的糊塗帳?首先是因為審計監管部門遇到地方政府的「瞞」。在〈地方債藏匿手段曝光:玩10個瓶子9個蓋資金遊戲〉(《第一財經日報》,11/19/2013)一文中,列舉了部分「瞞」的手段,如「通過『外單位』名目騰挪賬目、『借殼貸款』、墊資施工、借新還舊、向居民集資等手段隱匿負債,通過列入不能或不宜變現的公益性資產虛增資產」,有興趣的讀者可以去找這篇文章細讀。

「瞞」是用來應付上級政府審核的。而面對債主,地方政府的手法則是「賴」。

縣鄉基層債務風險不斷擴大,究其原因,主要是稅收來源單一,主要稅種都集中上繳給了中央財政、省級財政和市級財政,能夠成為縣鄉兩級財稅收入的只有土地增值稅、耕地佔用稅等。這些稅只有通過「城鎮化」名義出賣土地才能獲得,很少有縣鄉擁有足夠財力去進行城鎮化配套建設,於是舉債推行城鎮化成了唯一辦法。

中國的銀行系統雖說是垂直管理,但地方政府也擁有對轄地銀行的實質管理權,「父母官」要借債,地方銀行不敢不借。由於之前對地方一把手的政績考核中沒有「債務指標」,在任者只管借債「發展經濟」,塗飾政績,還債的事情留給後任。

後任的辦法也很簡單:上屆政府借的債,與本屆政府無關,「賴」成了地方政府拖欠債務的法寶。這種情況下,地方政府只要能借到錢,就根本不考慮「還」的問題,比如雲南昆明推出3,000億地鐵項目,借債總規模相當10年地方財收收入。

面對「債務不透明」、「前任推後任」的推諉局面,審計機構很頭痛,認為只有明確債務責任,中央不再為地方政府提供隱性擔保,才有可能防止新債的產生。這就是2013中央經濟工作會議將「著力防控債務風險」列為2014年重要任務,並頒發《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》的由來。

《通知》規定,要「把政府負債作為政績考核的重要指標,強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究」,如果認真實行此規定,地方官就不能繼續舉債營造「政績」,而將龐大債務留給後任償還。

「父」與「子」的貓鼠遊戲將繼續

中央政府放棄對地方的「父愛主義」保護,不是一件小事。中共的政治體制是中央集權體制,全國一盤棋。經濟上的「父愛主義」源於計劃經濟時期,經濟改革30多年,稅制雖然經過趙紫陽時代的「分灶吃飯(即地方財政包干)」及朱鎔基「分稅制」兩度變化,但卻未曾放棄「父愛主義」:窮地方,有中央政府通過「財政轉移支付」養著;地方發行債券,有中央政府對地方政府提供的隱性擔保撐著。不管地方政府與國企將局面折騰成怎樣,天塌下來都由中央頂著。

這種「父愛主義」精神是社會主義經濟體制的弊端之一。匈牙利經濟學家科爾奈當年在《短缺經濟學》中曾概括社會主義經濟的幾大弊端,除了「父愛主義」之外,還有投資飢渴症、擴張衝動、軟預算約束等等。觀察今日中國,雖歷經幾十年「市場化改革」,但科爾奈概括的這些「社會主義經濟弊端」幾乎全部依舊。

新的考核體系是否生效,還得看一件事情,即地方財政是否能夠開源節流。由於國有企業稅收上繳中央、資源稅上繳省市,縣鄉政府無法從中分一杯羹。十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》倒是將房產稅劃為地方稅,只是由於擁有多套房產者是官僚集團中人,利益攸關,有關房產稅徵收一事,國務院至今討論了20多次也沒定下個章程。就算將來定下,根據房產價值在一、二、三線城市依次遞減規律,可以推算出,縣鄉一級的房產價值也最低,因此這房產稅的油水也最少,所以地方政府如何「開闢新稅源」還是一個大問題。有些地方政府已經看到財政前景不妙,開始考慮節流,即裁員,如北京下屬郊縣、河南、河北等省市,已經實行55歲以上公務員提前離崗退休政策。

可以說,只要地方政府的稅源沒有解決,要維持運轉,就得想法子找錢,這錢也許不稱之為「債」,安個別的名目捲土重來。鑑於中國並不實行地方政府破產制度,如何追究地方政府第一把手的舉債責任問題,就是個懸在空中難以落實的問題。《通知》中雖然有「責任追究」四字,如何追究則大有講究。唯一可以明確預期的是:明年中國經濟工作的重心,以及中央與地方政府關係,主要將圍繞一個關鍵詞「債」來展開。

(原載何清漣VOA博客,2013年12月21日,http://www.voachinese.com/content/heqinglian-20131221/1815285.html

(本文僅代表作者之意見與立場)

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