老農津貼鮮為人知的故事

台灣的農民年金在1995年實施後，幾乎每年都會成為一個發燒的議題，包括不斷引起爭議的「假農民」，以及去年總統大選前朝野角力的結果，使得老農津貼調高到每月七千元等等。最近為了因應政府財政窘境，又有人提議要將該津貼全面廢除。

這些爭議大多是政治性的，本文無意提出任何新的見解。但台灣的老農津貼有很多鮮為人知的意外效果，很值得向讀者介紹。

老農津貼的「排擠效果」

與所有的發展中國家一樣，台灣戰後在工業發展的過程中，農民的平均收入不斷地下降。到了1990年代，農民的平均收入已不及公務員的一半。同時，農民平均年齡老化，老農比例不斷上升。由於收入偏低，儲蓄也不足，所以上了年紀的老農普遍接受子女撫養，以支應生活所需。

老農津貼在1995年開始實施，給65歲以上的農人每月三千元的津貼，舒緩了不少低所得老農的生活窘境。但許多人沒有想到的是，生活的改善也讓子女們覺得不再需要給老農這麼多撫養費用，所以就減少了一部分甚至全部的撫養費。經濟學家們將這個效果稱為「排擠效果」（crowding-out effect），也就是政府的撫養金將子女的撫養金「排擠」掉了。

排擠效果當然不是政策制定者所樂見的，因為農民年金的目的是要幫助老農，而不是要幫助他們的成年子女。尤其是，如果排擠效果為一比一，也就是政府所發的每一塊錢年金就排擠掉子女一塊錢的撫養金，那麼老農津貼等於是白發了，財務上的好處都被子女們「整碗捧去」。

排擠效果當然不只發生在老農津貼上，理論上它會在任何政府移轉性的年金或者津貼上發生，所以也引起了經濟學家們的重視，希望能估計出排擠效果的大小。

哈佛大學的Robert Jensen教授用南非的實證資料估計了這個效果。南非在曼德拉執政後改良了原來的年金設計，給低所得的老人提供了相當優渥的年金給付。根據Jensen 教授的估計，一塊錢的年金大約排擠掉25到30分的子女撫養金。墨西哥的Laura Juarez教授則發現墨西哥一項老人年金的排擠效果高達86分，幾乎達到一比一的完全排擠狀態。

筆者曾針對台灣的老農津貼進行估計，發現排擠效果跟南非的情況比較接近，大約是30分左右。這顯示接近百分之七十的津貼還是留在老農的口袋裡，不知道政府如果知道這個估計數字會不會因此而鬆口氣。

老農津貼的「引導效果」

老農津貼的第二個意外效果是改變了老農的醫療行為。按理說，農人都加入了農保，當有傷病發生需要就醫時，並不需要自行負擔醫藥費。不過，每次就醫還是要負擔自付額，雖然額度不高，但許多低所得的老農也會因此而考慮盡量避免就醫。老農津貼施行後，年滿65歲的老農突然得到更多的收入，於是增加了就醫的意願，使得農保的負擔因而增加。經濟學家將此效果稱為「引導效果」（inducement effect）。

換句話說，政府發給老農七千元，所導致的財政的負擔將不只是這七千元而已，還有因此而增加的農保支出也必須考慮進去。筆者根據實證資料進行估計，發現農民的就醫頻率在65歲生日後出現一個「跳升」。這個跳躍當然不是因為農人在65歲時突然身體不好了，所以需要常看醫生，而應該是老農津貼引導出來的行為。當然，就醫次數增加，意味著自付額和農保支出都增加。但自付額增加的量有限，農保支出的增加卻十分可觀。

除了就醫頻率外，筆者也發現農民的住院花費也在65歲有一個跳升，雖然住院的頻率沒有增加。換句話說，老農並不會因為得到政府的津貼而選擇多住院，畢竟住院通常不是選擇的結果，而是根據傷病的類型與程度而決定的。但是，一旦有了住院的必要，更多的所得會讓農人考慮選用更昂貴的藥與治療，或者選擇住更好的病房，因而使得醫療支出增加。

年金竟能幫助弱勢女孩

經濟學家對於各國年金所導致的行為結果，除了上述的排擠效果與引導效果之外，還有其他有趣並且重要的發現。其中之一就是年金受益人如果是女性，其結果將和男性受益人不同。美國麻省理工學院的經濟學教授Esther Duflo研究南非的年金就曾發現，如果受益人是祖母，孫女的營養會得到改善，但是孫子不會（由於普遍地重男輕女，孫子的營養本來就比較好）。這可能是因為身為過來人的祖母，比較會同情孫女所得到的不公平待遇，因此祖母會將口袋中多出來的錢用在孫女身上。但如果受益人是祖父，該家庭內不論孫子還是孫女的營養都不會得到改善，雖然家戶內其他的消費會增加，估計其中不少花在酒精與菸草上面。

這個研究結果顯示了政府花同樣的錢，只因為受益者的性別不同，就會有導致不同的行為結果。女性受益人所增加的消費內容往往比較正面，例如幼齡孩子的營養。至於在台灣有沒有類似的現象，目前還沒有充分的證據可以論斷。不過，如果台灣的情況一樣，政府可將所有的家庭福利給付都限定由女性來領取，就可以不用多花一分錢而改進整體的行為效果。

台灣的老農津貼應受發展中國家重視

發展中國家普遍面臨的一個轉型是：工業化的程度不斷加深，同時農業的比重降低、農民的收入減少；另一個趨勢則是人口老化。兩個趨勢共同發展的結果就是，老農的人數眾多，但所得很低，貧窮的情況嚴重。因此，發展中國家的政府都會面臨需要採用某些福利政策來照顧老年農民的壓力。

台灣老農津貼從國際的標準來看，屬於額度不算高的津貼，對政府財政所形成的壓力因此較小。正因此，老農津貼的設計比較可能被低所得國家複製，參考價值也就特別高。對台灣老農津貼的研究，除了能讓我們對它所帶來的好處與壞處有更進一步的瞭解外，也能成為其他發展中國家的借鏡。