政府主導的「資料戰爭」（二）

前期我介紹了北歐國家行政資料的開放與運用，導致北歐國家對全世界研究人才的「磁吸」作用，本文接續介紹北歐目前的「戰略」優勢如何對美國與西歐國家造成壓力。

美國學界憂心忡忡

美國的制度與北歐制度大不相同。首先，美國聯邦政府並沒有一個像丹麥統計局那樣的全國性系統，將各個不同中央行政單位的資料集中起來管理，而是各單位、各資料中心、各州政府與地方政府有著不同的規定與管理方式。其次，跟北歐國家比起來，一般而言美國無論在資料整合的程度以及開放的程度都低很多，大多數的研究者都只能使用一些局部的或者單一的行政資料進行研究，跟丹麥統計局將所有的行政資料串連起來的情況有天壤之別。

這樣的現象讓許多美國的學者憂心，他們擔憂美國自從二次大戰以來在研究資料上以及實證研究上的優勢，會隨著行政資料的重要性日增而漸漸喪失。四位重量級美國經濟學家David Card, Raj Chetty, Martin Feldstein, 以及Emmanuel Saez就曾經撰寫過專文分析美國在行政資料上的貧乏，導致許多美國的研究者轉向去使用北歐的行政資料進行研究。另外，由於資料的限制，許多重要的議題不能利用美國的資料進行研究，而國外的研究成果也未必能夠拿來了解美國本土的問題。他們為此表示擔憂，認為這將使美國在資料上的優勢會慢慢喪失。

有鑒於此，美國多位學者近年來開始呼籲提升美國的行政資料的管理系統，並有效地開放給學術研究使用。美國著名的經濟學家David Grusky, Timothy Smeeding, 和Matthew Snipp不久前（2015年）曾撰文描述美國在實證研究上的困境，於是，他們呼籲美國政府成立American Opportunity Study，一個在功能上類似丹麥統計局的資料中心，可以將政府各項行政資料、調查資料以及各個研究蒐集到的資料進行全面的彙整，並開放給學術研究使用。他們認為這樣的資料中心將有助於各個領域的研究，特別對於個體的長期追蹤研究有所助益。

更有甚者，前面提到的Card等四位經濟學家向美國政府提出建言，希望能建立一個跟北歐各國中央整合型系統不同的制度。他們提出的構想是由民間經營的資料中心，因為「中央統一」一向不是美國制度的傳統。由民間設立的資料中心互相具備競爭性，而競爭會提高服務品質。這些經濟學家的信念與盤算是，一個開放民營的競爭系統將遠比一個政府公務員主導的資料中心來得有效率，所以這樣的系統將會超越北歐，使得美國重新奪回資料的全球優勢。

德國資料中心的海內外配置。

德國出奇兵以致勝

北歐的優勢不但讓美國憂慮，也讓西歐那些自詡「進步」的國家感到壓力。德國為了迎頭趕上，近年來設置了兩項「武器」。第一，政府不但在德國各地建設符合資安標準的資料中心，並且在美國幾所頂尖大學內設立資料中心，讓使用者不需到德國總部，即可透過鄰近資料中心進行遠端連線取得高機密度的資料。第二，資料申請容易，而且免費。這樣的設計其實也是想吸引美國的研究人才投入對德國的實證研究，也就是想搶北歐的無本生意。

但是德國的資料內容遠比北歐貧乏。舉丹麥為例，該國統計局將每個國民所有從出生到死亡等超過250種主題的行政資料都串連起來，而德國的行政資料目前主要是個人就業資料，其豐富性完全無法跟丹麥相提並論。針對這個限制，德國當局也提出了未來的發展計畫要將不同的行政資料串連起來。

衛生福利部的「衛生福利資料科學中心」是目前台灣少數開放資料給學者申請研究使用的資料庫。網站擷圖

台灣的現況

台灣中央政府各部會的行政資料（個體資料），普遍來說並無管道開放給學界進行研究。少數的例外是衛生福利部的「衛生福利資料科學中心」與不久前才開始開放的財政部「財稅資料中心」，有提供制式的管道與申請流程讓研究者取得行政資料。其中，又以前者在資料使用的申請上較為普遍，主要在於該中心不僅提供了「全民健康保險研究資料庫」，亦有其他相關的加值資料檔。該中心在把所需資料去識別化之後，提供給國內的研究者在中心內的電腦上使用。

雖然在使用上有場地、收費、計畫需經過審查等限制，相關的健保資料仍然被大量的政府、學術、醫療機構的研究者使用，並產出了大量的專業研究成果。根據衛生福利部的網站資料，在2011年的統計顯示，國內研究人員已廣泛運用該資料庫所提供之加值資料進行研究，申請數量已經超過300件，研究論文在2008到2010這三年間發表於國際期刊的數量就超過200篇，其中發表在高影響力（影響係數大於3）的期刊則有78篇，這顯示了健保資料庫及其加值資料的開放有助於提高國內醫藥、公共衛生研究成果，而且是台灣其他研究領域無法望其項背的。

除了上述兩資料中心之外，目前政府各部門會並沒有將行政資料開放給學術界使用。舉凡勞動資料、戶籍資料、警政資料、個別廠商的資料與貿易進出口的個體資料基本上都沒有開放。其結果就是不論是學界的研究者與政府的專家都無法透過大量的實證資料來了解各項議題，這是台灣學術發展與政策研究上莫大的損失。

因此，我們呼籲政府部門參照其他國家模式進一步開放行政資料的使用。

參照上述關於德國、北歐（丹麥）、與美國三個不同的系統，基於以下三個理由，我們認為最適合台灣發展的應該是丹麥的制度，可以由行政院成立一個超部會的資料中心，統一管理並整合各部會的行政資料。第一，台灣有身分證字號以及戶籍登記系統，不但可以完整記錄一個人從出生到死亡所有的過程，各部會的資料也可以透過身分證字號進行串聯，建立出類似丹麥的資料整合型態。第二，由行政院跨部會層級來進行整合，方便各部會間的協調，也容易取得足夠的經費。第三，台灣社會逐漸重視個人權益的保護，由中央政府來主辦資料中心，比較能保障資料安全。