國是會議才能合理解決退休金問題

勞退基金可能破產而無法照承諾支付勞工退休金的危機，引發了全國對軍公教人員退休金及其他給付的檢討。政府光為於法無據之軍公教退休人員過年慰問金的存廢一事，便行事反覆、進退失據，還引發了軍公教人員被汙名化以及階級對立的問題。

眼看這個問題爭議不決可能對國家造成重大傷害，民進黨前主席蔡英文乃提議召開國是會議，由全民討論出共識來做成解決方案。這種建議受到不分藍綠多方面的贊成，然而馬總統一口回絕。馬總統說李總統時期雖曾有國是會議，但當時是因國會未全面改選，憲政常態尚未恢復，所以有舉辦的正當性。現在憲政體制完備，在野黨在國會也有相當的代表，因此在現行三院體制下來運作沒有窒礙難行之處，所以不必召開國是會議。馬總統這種說法似乎顯示他不瞭解退休金問題的複雜性，也不瞭解國是會議的可貴功能。

史上已有三次全國協商會議
國是會議貴在取得共識

憲政體制不完備只是22年前李前總統召開國是會議的原因之一，但在國會全面改選、憲政體制成為日前馬總統所說的完備情況之後，我國仍至少召開兩次和國是會議同樣性質並得到相當成果，只是名稱不叫國是會議的全國性協商會議，即1996年的國家發展會議和2001年的經濟發展諮詢委員會。

這三次會議最重要的共同的特點是，全國相關的各階層和重要團體皆有代表參與，會議採共識決，而政府和參與團體都承諾支持和落實獲得共識的決議。這種模式乃是解決目前財政和退休金問題較好乃至必要的做法。馬總統悍然拒絕這種協商的結果，財政和退休金的改革若不是弄得天怒人怨，就是像馬政府的很多其他政策一樣，以設立小組當作政策，而把實際該做的事無限期拖延下去。

國家即使有定期改選的行政及立法或國會制度，它們仍只是多數人民的代表，無法很充分且正確反映所有的民意。所以孫中山先生主張要有直接民主，也就是公民投票來補充。然而公民投票只能做「是或否」這類簡化的決定，難以處理複雜的制度問題。公民投票也缺乏決策前充分討論及不同意見相互妥協的過程。公民投票和國會一樣仍是多數決，因此少數人的主張和利益很可能被犧牲。而我國的《公投法》根本是在妨礙公投，因此憲政體制也談不上完備。由此可見，對有些必須各方參與以集思廣益並相互妥協的複雜問題，國是會議這種各方共同協商以求取共識的全國會議就很有必要。

退休金問題複雜
政府必須先承認「有問題」

目前我國的退休金問題，實際上至少有三個問題糾纏在一起──制度本身不合理、對不同階層和不同世代的不公平以及財務上無法長期維持下去。如果政府財政很寬裕，那政府還可以用補貼更多錢以皆大歡喜的方式來解決問題。但我國的財政情況已十分惡劣，所以政府無法再隨便花錢解決問題。實際上軍公教人員退休金的包袱也是政府負債極度惡化的主因之一。在這種情況下，退休制度的改革必然要涉及大多數人退休利益的縮減，以及相關費率和租稅的上漲。政府如果不敢或不願誠實面對這殘酷的事實，只提出光喊口號式的十六字箴言，改革必然無法成功。

任何人都不會喜歡自己的利益被縮減，因此要縮減人民的利益時，政府必須讓人民充分瞭解其中不得已的苦衷。換言之，政府必須先明確承認目前財政的困難，包括稅收占國內生產毛額的比重幾乎是全世界最低，以及實際負債占國內生產毛額的比重已直追希臘等事實。政府也要承認以前所開的「633」那一類經濟快速成長的支票已經跳票，所以也不可能靠未來的成長來解決目前財政和退休金的困難。政府當然也要承認以前所訂的各種退休金制度有很多不合理或者辦不到的地方。在這些事實的基礎上，全民才能共體時艱進行退休金及財政的改革。

但即使全民對現況的困難有了共識，人民利益的縮減和負擔的提高卻仍不易訂定。多數人都會想自己少負擔而讓別人多負擔一點責任，因此負擔的分配絕對是個既困難又爭議多的問題。特別是負擔的分配若不公平時，負擔太多的人民必然會有反彈。所以負擔要如何分配，最好是由利害相關的各階層一起來討論，也就是用國是會議的方式來討論，不能只由政黨代表來決定，更不能只由政府高層來決定。

涉及大多數人利益之改革
全國協商有國會遠不能及之效果

而由於現有的退休利益大部分都是政府對人民的承諾，因此即使那些制度或承諾不盡合理，要縮減這些利益也將涉及政府毀約或信賴保護的問題。嚴格來講有些利益的降低或取消不只超出行政的職權，甚至已超過立法或既有憲政體制的職權，像獨裁國家那樣由行政部門片面決定，甚至是由國會多數決定，都可能有違約、違憲的爭議，並讓國家陷入衝突和紛爭之中。因此這類涉及多數人利益之既有制度或承諾的改變，最好也是用國是會議這類各種階層都參與的會議來討論並取得所有階層的同意和共識，才能真正避免太大的爭議。

我曾參加1996年的國發會，也是2001年經發會的規劃和主辦者之一，那兩次的經驗都顯示達成之共識對政府和各參與團體具有約束力的這種約定，在尊重少數意見和取得妥協及共識方面，有國會所遠不能及的效果。簡單地說，即使國會能夠真正瞭解並反映民意，當多數和少數意見對立難解時，多數者很可能採取表決的多數暴力，而犧牲少數人的利益，而少數意見若不想受害，可能就會訴諸議場或街頭衝突。但在共識決的設計下，少數意見知道若不妥協而取得共識，則回到國會多數決時對少數者反而會更不利；而多數者為了得到共識以讓事情能盡速解決，以及在公開討論必須更講道理和公平的壓力下，也比在可用多數暴力的國會中更願意妥協。

國是會議共識的形成，因為不訴諸表決或多數暴力，各界代表也不是選舉競爭出來的，因此儘管各界利益和意見各不相同，但因為不是在國會那種對立和對決的氣氛中，又可以一再重覆討論，所以也較能依道理和事實來討論問題，不僅較可能形成大家都可接受的共識，各種決議也常可更合理。

退休金和財政問題的解決方案必然相當複雜，不易用公投決定。這問題涉及很多人利益的減損，而各項規定的改變單獨來看又很可能只傷害到少數人，故不宜用多數決的方式而犧牲少數人。退休制度目前存在很多不合理的地方，未來的改革不只要縮減利益，更是要縮減不合理的利益，因此特別需要各界參與的理性討論，以盡量求得公平合理。以目前的財政限制，可行的解決辦法很可能要政府改變一些過去的承諾，這若不經由比國會更廣泛的人民參與來決定，將導致很多爭議。而在這種必定會有很多人利益縮減的情況下，若要單獨由執政者或國會多數來負責，他們很可能因為不敢得罪太多人，而無法拿出合理的方案，甚至拖延不敢做實質重大的決策。這些因素都表示，退休金問題最好由各階層和重要團體皆有代表參與的國是會議來討論決定為宜。

民進黨前主席蔡英文基於國家整體利益，願意和馬總統分擔改革可能承受的壓力，因此主張召開國是會議。馬總統拒絕這項提議的原因之一，可能是不瞭解前述國是會議在解決退休金改革這種重大問題上的利益。馬總統也可能以為執政者和行政部門本身就有能力解決這個問題。但由相對簡單很多的證所稅和油電漲價等政策，馬政府都提不出合理政策以致弄得天怒人怨的經驗來看，目前政府解決問題的能力很少人會相信。馬總統也可能以為可用國會多數強勢改革，但退休制度的改革既如前所述須縮減很多人的利益，馬政府若要推行依自己的想法提出方案，極可能像油電雙漲政策一樣根本失去其做為多數之基礎。所以除非馬總統的目的是要拖延而把爛攤子留給未來，或者是要偏向保障其支持者的利益，以鞏固選票而犧牲其他勞工和弱勢者，否則奉勸馬總統還是應該用國是會議、全民共識的方法來改革退休金制度，方為上策。

陳博志

作者為前經建會主委、總統府國策顧問、台灣大學經濟系主任暨經濟研究所所長。現任台灣智庫榮譽董事長，為台灣經濟發展與國際金融專家。