李青 | 中國古代監察機構的演變及其改革的經驗教訓

摘要：古代監察機構在漫長的發展過程中，逐漸走向規範和獨立，形成御史和言諫兩大系統。其發展演變的歷史，訴說著監察制度在維護國家綱紀、糾彈不法，制衡權力方面的重要性，表達著監察機構在運用法律約束權利、規範權力方面所發揮的不可替代的作用，其表現出的理性和積累的經驗教訓對現實不無裨益。

作者：李青，政法大學法律史學研究中心教授。研究領域：法律史。

一、古代監察機構的演變

監察機構是國家機構的重要組成部分，由於它發揮著維繫國家綱紀、糾彈不法，平衡國家機構之間權力關係的作用，因此在古代各個歷史時期，伴隨著國家治理的實際需要而不斷加強，最終形成在本土法文化的土壤中誕生的古代監察法制。

秦統一以後，建立了御史府，或稱御史大夫府，以御史大夫為長官，官位居丞相之後，與丞相、太尉一起，並稱「三公」。御史大夫參議國之大政，主要職掌察舉包括丞相在內的百官行為，糾舉和彈劾違法犯罪，維護朝綱，整飭吏治，還兼有討捕姦猾、治理大獄等司法權力。在地方三十六個郡設監郡御史，稱「監」或「監御史」，隸屬於御史大夫，主要職責是代表皇帝監察地方官吏。但御史府不是獨立的監察機關，它附設在九卿之一的少府衙內，其性質是為皇帝服務的宮內機關。

西漢建立以後，御史府仍設在少府衙門，御史大夫位尊權重，朝議時，御史大夫與丞相及司隸校尉，享受「三獨坐」的尊崇。漢武帝時把全國分為十三個州作為監察區，每州設一名監察官刺史負責監察。刺史級別不高，官秩不過六百石，但巡察代表中央，可以監察二千石地方長吏和豪強勢力，反映出古代監察官位卑而權重。

在總結前朝監察歷史經驗教訓的基礎上，唐朝建立了穩定的一台三院制的監察體制。監察機關的體制建構，體現了獨立、制衡的分權理念。御史台下分設台院、殿院、察院，統轄諸御史，御史台長官御史大夫「掌邦國刑憲典章之政令，以肅正朝列」，「掌以刑法典章，糾正百官之罪惡」。台院，設侍御史，主要職掌糾彈中央百官，參加大理寺審判和推鞠由皇帝制敕交付的案件。由於職權極重，所以在御史中受到特殊重視，或由皇帝直接指派，或由宰相、御史大夫商定由吏部選任。殿院，設殿中侍御史，職掌朝會時百官儀態行止、言行隊列，以維護朝儀的秩序和尊嚴，並負責推按獄訟，監察和巡視京城內外及駐屯京師的諸衛和禁軍。察院，設監察御史。武德初年，負責巡按地方，糾視刑獄，並監察百官和在京的所有中央機關的工作和簿案。唐朝以「道」為監察區，全國設十道，後為十五道監察區，因此對地方的監察，又稱「道察」。道察或由察院臨時派出監察御史，具有奉敕特使的性質，或者定期巡視。御史出巡，尤其是遣使巡察，在皇帝的直接控制下，「事無巨細得失，皆令訪察奏聞，所以明四目，達四職也。」

一台三院制的監察體制對後世具有極大的影響。宋朝沿襲了唐朝監察機構的建制，但是擴大了言諫機構的職權行使對象，將原來諫官諫諍的對象皇帝，變成了文武百官，其職權擴展到御史的職權範圍，出現台諫合一的趨勢，為明清科道合一開了先河。

提高監察機關的地位是元朝的「重台之旨」：中書是元朝最高行政機關，樞密是元朝最高軍事機關，御史台與這兩大中樞機構鼎足而三，一直為後世所遵循。元朝最具代表性的監察機構的改革是行御史台的創製。行御史台的設置是為了在民族矛盾較為尖銳的形勢下加強對地方的監控。行御史台的建立，解決了中央和地方監察機構的溝通問題，為明清實行地方總督巡撫制提供了歷史原型。此外，提刑按察司與肅政廉訪司也是地方常設監察機構。

明朝的監察機構同樣與最高行政機關、最高軍事機關鼎足而立。為了鞏固皇權，明朝於洪武年間對監察機構進行重大改制，廢除了御史台三院制，變為都察院一院制，以都御史為長官，使監察權力更加集中。都察院的專職監察員是監察御史，全國十三道監察區每道設置監察御史，在組織系統上監察御史雖然隸屬於都察院，但卻可以「代天子巡狩」，「大事奏裁，小事立斷」，不經都察院，只對皇帝負責，因而權力大到可以監察六部、六科、翰林院乃至都察院。

清襲明制，都察院仍為全國最高監察機關，六科成為都察院的下屬，從制度上改變了過去科道分設的體制，從組織上實現了科道合一。但與此同時也意味著言諫機關傳統的封駁職能消失殆盡，這是清朝專制主義極端發展所造成的結果。值得指出的是，清朝的封疆大吏總督和巡撫亦構成地方監察機構，這些封疆大吏不僅總攬一省或數省的軍事行政司法大權，同時兼有監察地方之權，如總督兼都察院右都御史銜，巡撫兼都察院右副都御史銜。從中央到地方形成層次分明、系統嚴整的監察體制。

二、古代監察制度改革的經驗教訓

古代監察機構經歷了漫長的發展變化過程，從隸屬於行政機構，到與行政相分離，形成獨立的、專門的監察機構；監察官從近臣系統演變為御史系統、言諫系統；監察機構從名目繁多、職權不清到台院制和六部分察制；監察範圍從漢代的二千石地方豪吏到整個官吏群體，監察觸角深入行政、財經、司法、軍事、文教、人事、儀制等各方面，其組織、功能和作用，處處適應著封建專制主義政治制度的需要，折射出古代監察法制的特徵，也給今天留下了深刻的、值得思索和借鑒的歷史經驗教訓。

1.監察機構的獨立性，關乎監察系統的權威性，直接影響監察體系的整體效能。古代帝王正是從治國理政的實踐中，認識到監察對於維護封建社會的穩定、預防和懲治權貴官僚的恣肆貪婪、削弱和牽制對中央政權不利的地方勢力、保障統一多民族國家的鞏固和發展的重大作用，因此高度重視監察，把御史台（後為都察院）的地位，提升到與國家最高權力機關、最高軍事機關並列的位置。極端君主制的發展，促使監察機構得到最大限度的發展，逐漸從一個品格不高，甚至沒有獨立衙門的監察機關，躍升為獨立的、極具權威性的監察機構，職權不斷擴大，以至於無所不監，無所不察，保證了監察的整體、有序和監察效能的發揮。監察機構對權力的制衡作用，有利於約束官吏的不法行為，督促各級官吏恪盡職守，澄清吏治，提高政務效率。所以在清末「仿行憲政」進行官制改革時，明確肯定了以監察院制衡內閣，最終保留了都察院的建制，只是裁撤了都察院的員額。

2.為了確保監察的有效實施，實行從中央到地方的皇帝垂直領導體制。監察官不受地方政府和其他行政官員的制約，只對皇帝負責，保持相對的獨立性。監察官被稱作皇帝的「耳目之司」，御史出巡是「代天子巡狩」，具有一職多能的監察許可權，大事奏裁，小事立斷。這種垂直關係，在一定程度上實現了監察權與被監察權的適當分離，避免權力過分集中在宰相或地方長吏手裡而失去控制。因為，如果監察權和被監察權由宰相或地方長吏掌控，或者監察權與被監察權雖然形式上分開，但實際上卻存在著密切的利益關係或隸屬關係，就會出現對同級的監察力度小，而對下級的監察力度大等問題，使監察權虛化和弱化。

3.監察官作為維繫國家綱紀的察官之官，其個體素質的好壞，直接影響到監察效能的發揮，所以歷代十分重視對監察官的選任。隋唐以後，在監察法和皇帝發布的有關詔令中，嚴格規定了監察官的任職條件，要求監察官必須具有清正剛直、疾惡如仇的品格和具有較好的文化素養，「非科舉正途出身，不得任用」，必須具有地方實際工作經驗，「不歷州縣不擬台省」。為官有瑕疵者不得為監察官，京官三品以上及督撫子弟也不得考選監察官，而且監察官由皇帝親自選任，以保證監察隊伍的整體素質，防止因監察官用法壞法，而降低監察機關的權威性和監察法的嚴肅性，從權利制約的起點，把住了監察主體選任。

4. 監察制度的發展是與監察法的發展同步的。古代監察有法，從漢朝的《六條問事》、三國兩晉南北朝的《察吏六條》《六條詔書》《詔制九條》，到唐朝的《監察六條》、宋朝的《監司互監法》《職制令》《職制敕》、元朝的《憲台格例》和《行台條畫》，再到明朝的《憲綱總例》《糾劾官邪規定》《出巡事宜》《巡撫六察》和清朝的《欽定台規》，監察活動日益法律化、規範化。監察機構內部回道考察、奏報制度等，使得監察活動於法有據，有法可依，監察官的權力被限制在法定範圍以內，不得任意妄為。監察主體、客體、內容、程序法定化，有助於監察機構正確行使職權，糾而有據，劾而有理，使監察活動穩定而有序地進行，同時對監察官也起到了約束作用。

5.古代監察機構是由御史和言諫兩大系統組成，力圖實現監督的全覆蓋、無死角。御史的主要職能是維持國家綱紀與吏治，打擊貪腐，糾彈非違，控制官吏，限制與制裁其法定權利以外的權利追求，從而充分發揮官僚機構的作用，平衡統治集團內部的利益分配，實現對社會的調整。言諫是以臣對君的諫諍、諫議為表現形式，以匡正君主施政中的缺失，約束君主的恣意妄為。從時間上看，言諫機構的形成略晚於御史機構，它是在以皇帝為首的封建專制主義制度建立以後為改善專制制度的缺失才逐漸形成，至唐代極盛。言諫機構興於漢，發展於唐、衰減於宋，終結於明，從其消亡的歷史過程，可以看到專制制度越強化，言諫制度越衰減，宋朝「台諫合一」、明朝「科道合一」，不單是監察百官的台官和諫諍皇帝的諫官在執掌上的混同，而是削弱了言諫對皇權的制約功能，可見言諫制度的發展軌跡和專制制度的強化呈反向發展。

6. 儘管古代的監察法制有很多建樹，但它是從屬於專制主義的政治制度的，它的發展狀況受制於專制主義的政治制度。古代的專制政治決定了監察法不過是皇帝手中的治吏工具。由於專制主義政治制度的核心是君權，所以監察機構的建設和監察職能的發揮，以及監察法的實施，取決於封建君主，對被劾之人是否懲治，由皇帝決定；都察院審核的重大京控案件亦必須即時上奏，聽憑皇帝裁決；科道在稽查時發現違失行為，也須奏報請旨，無權處斷。所以在皇權的高壓下，監察官或保持緘默，或揣摩聖意，取悅媚上，喪失了監察的主動性和自覺性，更難以取得監察效果。

從政治學的角度，權力制衡與權力的存在是聯繫在一起的，有了權力就必須有權力的制衡，否則權力就會變質、異化，從這個意義上說，監察機構起著制衡器的作用。當下正在進行監察體制的改革，古代監察機構的獨立性和監察官之間的互不隸屬等歷史經驗對我們今天監察制度的設計有一定的借鑒意義。但是歷史的教訓也是值得記取的。古代監察機制的運行軌跡是單向的，只有自上而下的監察，而沒有自下而上的監督，這是君權專制制度所造成的。歷史證明，只有監察自上而下和自下而上的有機統一，才能夠體現人民主權的原則；只有公民監督和專門機構監察相結合，增強監察的透明度，使公民對權力的運作知情，才能有效地參與監督，真正實現民主政治，建成法治國家。