英國社會救助制度

英國是世界上最早建立社會救助的國家，也是第一個宣稱建立了福利國家制度的國家。社會救助、社會保險與社會津貼三大部分組成了英國的社會保障體系。中世紀的英國主要通過基督教會的慈善活動與行會內部互助互濟來保證城市貧民的基本生存問題。1531 年亨利八世頒布了《救濟物品法令》，規定徵收救濟物品並由地方當局進行分發，標誌著英國政府對貧民救濟的開始介入。從 16 世紀到 19 世紀，英國在自由主義的救濟理念指導下，通過院內救濟和院外救濟對生活貧困者進行最低生活水平的救濟制度，即將享受救濟貧民的生活標準低於任何獨立自由勞動者的生活水平。直到 19 世紀末期，以馬克思主義、費邊社會主義為代表的國家干預主義思潮的影響越來越大，人們對於貧困與救濟的看法也發生了轉變。1909 年發表的皇家濟貧法、救濟事業調查委員會和著名少數派報告均主張應該徹底廢除舊的濟貧制度，通過教育、年金、公費醫療等手段建立「國民最低生活標準」體系，以取代濟貧法式的社會救助制度。隨後，英國政府建立了一系列對弱勢群體提供保障的法令，如針對 70 歲及以上老人的《老年年金法》、針對患病與失業風險工人的《國民保險法》、針對鰥寡孤獨者的《寡婦孤兒及養老年金法》等。

英國真正現代社會救助體系的健全則是 20 世紀 30 年代世界範圍爆發的經濟危機之後。經濟危機給英國帶來的大量的失業人口，政府急於解決這一特殊人群的暫時性貧困問題，專門設立了失業救助委員會，對失業者及其家庭展開經濟狀況調查，依據全國性的救濟計劃對失業者提供幫助。隨著經濟的好轉，非自願性失業現象得到緩解，失業人數下降，救助重點轉移到老年人群體。失業救助委員會更名為救助委員會，除了為失業者提供救助外，救助對象還包括因通貨膨脹導致生活水平下降的老年人群體。隨後，英國政府又將單親家庭母親納入到救助範圍。1948 年《國民救助法》獲得通過，整合了失業救助、老年人救助、單親家庭母親救助等多個單項救助項目。並設立了國民救助委員會，隸屬於年金和國民保險部20 世紀中期之後，隨著國內外社會大環境的變化，英國的救助體系面臨著調整與改革的必要性。從外部環境來說，從 70 年代開始，世界石油危機爆發，導致英國的經濟發展速度減慢，普遍性原則的高福利待遇增加了企業的成本，導致英國企業在國際市場上的競爭能力下降，反過來影響了英國經濟的長期發展，高稅收與全面保障給英國政府帶來了沉重的財政負擔，損害了經濟發展中的效率原則。從福利思想的轉變過程來說，當時的英國國內重新出現了新自由主義思潮，宣揚政府從保障體系中退位及強調市場主義，使英國具備了社會救助體系改革的思想基礎。

1966 年，英國政府把年金和國民保險部更名為社會保障部，仍然主管英國國民救助。同年成立了補助待遇委員會，國民救助變更為補助待遇，弱化短期待遇而強化長期待遇。

1976 年英國修訂了《國民救濟法》，將其更名為《補充救濟法》，改善了《國民保險法》的一些不足。1978 年撒切爾政府在位時期，英國開始了大刀闊斧的保障體制改革，他們宣稱「社會保障並不僅僅是國家的責任，它應該是個人與國家共同的責任，應該建立在國家責任和個人責任雙重支柱上」。1985 年英國政府提出了《社會保障的改革》綠皮書，提出改革的六條基本原則：一是補助金著重發給最需要的人；二是最大限度地減少依賴性；三是儘可能簡化、易於解釋和被人們理解、接受；四是體制須適應服務對象，社會保障體制要適應社會習慣，不同的對象要有不同的體制；五是減少舞弊和濫用，尤其對基金管理要嚴格；六是鼓勵樹立個人責任感，強調個人自我保障，自己為自己養老做儲備。主旨思想是通過各種辦法降低受助人的待遇與低津貼水平，以控制政府的福利開支規模；同時鼓勵私營部門參與到社會救助中來，淡化政府在福利體系中承擔的責任，增加個人的義務。隨後的《社會保障法》對貧困救助進行了較大變革，將「貧困補助待遇」（supplementary benefit）改為「貧困收入支持」（income support）。英國貧困救助的依據為國會制定的貧困線標準。早期英國根據家庭收入水平確定救助資格，將資產看作是收入的抵消；八十年代後期開始強調資產的意義，要求受助者先動用積蓄應對生活開支，只有當家庭積蓄和個人收入不足以維持生活標準時，國家才出面進行救助。貧困線每年會按照公民的需求水平上下浮動，救助對象的家庭規模與結構是貧困收入支持的參照標準，這種動態、客觀的救助標準劃分既照顧了「正常需求」，也顧及「特殊需求」。補助的金額根據家庭類型的不同有所區別，比如根據家庭結構進行補助，單身戶補助較高；家庭戶的「家長」（對家庭開支負有主要責任的人）補助高，家庭中的其他成員（未成年人、其他家屬）補助低，只補貼他們的基本生活費用；對未成年人的補助依據他們的年齡和數量來確定具體、細緻的補助標準。撒切爾政府在社會保障體系中的改革緩解了英國福利國家所帶來的沉重負擔與赤字高漲，提高了企業效率與經濟增長，但同時也產生了嚴重的副作用，失業問題的擴大化造成社會貧富差距的擴大，貧困人口在短期內劇增。M.希爾指出，英國公共開支在撒切爾夫人執政時期並未下降，醫療和社會保障費用反而大幅度上升，失業人口的增加是重要原因之一，他認為國家應在社會政策中繼續起關鍵作用，作為避免社會矛盾激化的必要手段。隨後上台的工黨首相布萊爾受吉登斯「中間道路」學說的影響，對二戰後的國家干預主義與撒切爾時代的新自由主義進行了調整，努力消除兩者的弊端，結合兩者的長處，在強調國家責任的同時，也突出個人與社會應盡的義務，主張自助、互助與國家保障相結合。1998 年公布了社會福利改革計劃，其宗旨是「為有工作能力的人創造就業機會，為無工作能力的人提供生活保障，最終節省福利開支」。

第一，消極福利向積極福利的轉變。1996 年開始，英國政府將失業救濟和收入補貼改為求職者津貼，鼓勵接受救濟者以工作換取福利。同時，注重對公民的勞動技能培訓，特彆強調對青年的人力資本投入。綠皮書規定，18 歲到 24 歲連續領取失業救濟金達六個月以上的青年，必須參加就業指導、教育、培訓或者是政府補貼性就業，不參加者或者中途退出者將停發救濟金或者減免救濟金。

第二，多渠道擴大就業機會。除了提升個體的就業資本，英國政府通過大力扶持中小企業增加就業機會。企業可以獲得信息與諮詢服務、稅收優惠及貸款擔保等各種優惠措施，並規範勞動力市場，確保最低工資標準得以執行。另外，充分發揮非營利組織的功效，鼓勵非營利組織吸納更多的就業人員，同時推動政府、非營利組織、機構之間的社會福利合作機會。

第三，加強監管完善制度。對提供的社會救助進行有效的監督，降低以至杜絕福利欺詐現象。英國首先通過法律層面對福利欺詐進行懲治；其次將調查權下放到地方政府，並對其提供一定的經濟獎勵作為鼓勵，加強不同地區的信息交流，建立跨郡市的聯合工作小組；最後對企業加以監督，防止企業主不繳納或少繳納社會保險費用。