在改革中，如何讓產業政策更加適應市場化？

劉誠，社會科學院財經戰略研究院，助理研究員，經濟學博士

堅定不移推進供給側結構性改革，需要創新宏觀調控方式，既要實現短期穩增長，又要做到長期結構轉型。只有這樣，才能為改革注入新的生命力，才能推動經濟的大力發展。

結構改革不能因求穩而延遲

穩增長不能只局限於短期的實現水平，而是要提升長期的潛在增長率。2020年全面實現小康社會要求「十三五」期間年均增速不低於6.5%，但國企利潤和民間投資持續低迷，穩增長壓力較大。然而，不能就短期而論短期，把矛盾和隱患留給中長期。尤其是不能為了短期的經濟增速，而推遲經濟結構的調整。解決短期問題，實現「十三五」甚至更長時間的穩定增長，需要從供給側來調整經濟結構，培育和壯大新經濟、新動能，釋放中長期發展潛力。

需要樹立L型增長的理念和魄力，不能急於一時的高增長。以「三去一降一補」為核心的供給側結構性改革可能會給傳統產業帶來短期陣痛，而新動能的培育需要一定的積累和過渡期。因此，不能急切的希望通過宏調實現V型反彈，要做好長期處於L型增長的心理準備。當前經濟增長正在L型拐點，未來幾年將在小幅波動中橫向運行。面對短期穩增長和長期搞改革的「兩難」，一方面要在改革的力度、措施的選擇、措施出台時機的把握上，掌握好力度和節奏；另一方面，要創新宏觀調控理念和思路，把宏調嵌入供給側改革進程中。

政策措施不能違背市場化原則

當前一些宏觀調控政策在實施過程中出現了一些違背市場原則的跡象或表現，與「市場決定性」和「供給側結構性改革」並不完全一致，亟需儘快扭轉和調整政策思路。下面以產業政策為例，論述部分調控政策可能存在的問題。

第一，產業政策側重企業生產環節，易導致供求失衡。政府為了扶持一個產業，往往去鼓勵企業的擴大再生產，加大投資、增加產量，這就導致政府大力倡導的產業經常出現產能過剩，在鋼鐵、煤炭等傳統行業是這樣的，甚至在光伏、機器人等新興行業也是如此。除了產能過剩，還出現了新能源汽車騙補貼、出口退稅企業騙退稅等問題。同時，企業往往為了「尋扶持」而增加「數量」，並無實質性創新。

第二，部分行業協會的協商議價的做法可能違背市場競爭原則。政府為了做大或者「有序」管理某些行業，主導成立一些行業協會，並由這些協會統一協調製定產品價格及重大投資決策，比如有地方政府直接指導電信企業成立價格卡特爾統一當地資費標準，這是與《反壟斷法》的精神相違背的。此類行為借行政權力使企業間達成壟斷協議，為新形成的企業聯盟賦予了壟斷地位，通過減少競爭者的數量削弱了市場競爭程度，實質上構成了行政壟斷行為，違反了公平競爭原則。

第三，行政干預阻隔了市場自身的進入和退出機制。一方面，以不必要的資質審查等形式產生的市場進入壁壘，使潛在進入者成本增加，在位企業得以在不具有生產技術優勢的情況下免受競爭威脅，其較高利潤受到保護。另一方面，對經營不善的企業進行不必要的財政支持，或為保全地方標杆性企業而為企業破產提出較高條件的退出壁壘，雖然為企業運營降低了風險，但使市場退出機制無法正常運轉。事實上，政府對市場的行政干預範圍不是在逐步縮小，而是在某些方面有繼續擴大的趨勢。例如，「去產能」背景下新增產能的審批更加嚴格。

當前爭議較大的產業政策，更是亟需理念創新

L型增長足以實現小康社會，不宜過度使用、頻繁調整宏觀調控政策。L型增長是長期的中高速增長，可保障全面小康目標如期實現。當前的增速下滑只是新常態的表象，實質上正在向經濟形態更高級、分工更複雜、結構更合理的階段演化，不會進入中等收入陷阱。經濟增速仍處於合理區間，依舊是世界上發展最快的國家之一。根據國際貨幣基金組織(IMF)的評估，2016年對全球經濟增長的貢獻率約為39%。

在堅定不移地進行供給側改革的同時，需要創新宏觀調控思路。政府以往習慣於遇到經濟問題就想辦法從需求側解決，靠投資拉動和增發貨幣來解決問題，但這一傳統的調控理念、方式和路徑是一種增長導向型的調控，已經難以為繼，例如貨幣發行和實體經濟增長率已嚴重不一致。僅從需求側的進行宏觀調控，不僅不能解決的長遠問題，就連當前的問題也不一定得到較好解決。或者說，解決了前些年出現的「當前」問題，卻可能引發現在或將來長期性的問題。因此，不僅需要緩解或者化解短期經濟增長的矛盾和困難，更需要引領經濟結構轉型升級，這就要求必須創新宏觀調控方式。

當前爭議較大的產業政策，更是亟需理念創新。社會上，主張自由市場的人士認為應該取消產業政策，讓微觀主體自主選擇有前景的產業；而主張政府干預的人士則鼓吹產業政策有利於快速培育和發展優勢產業。事實上，的制度環境下，經濟發展離不開政府的推動，產業政策確有其存在的特性必要性。而全面深化改革提出「市場決定性」，這就要求產業政策的理念和方式也要逐漸市場化，即產業政策可以繼續存在但需要用更加市場化的方式來引導產業發展。

產業政策上如何創新，適應改革要求？

第一，由政府投資轉向促進企業創新。未來的經濟需要一個全新的內生增長模式，而不是僅僅依靠政策變數刺激后產生的大量後遺症的增長。靠宏觀政策穩住宏觀經濟是不現實的，要發揮市場決定作用，加大改革力度。供給側改革不是加大政府對供給的計劃和管制，而是進一步簡政放權，讓市場和民營資本發揮更多主動性與創新性，增加供給的活力和質量。政府投資不能代替民間投資，在一些領域前者還有擠出效應，依靠政府投資來穩增長的邊際效應快速遞減，亟需轉變宏調思路。同時，培育新動能、挖掘長期增長潛力、提升產品供給質量和結構的主要途徑是企業技術創新，這應該是政府宏觀調控的主要著力點，這也與「創新驅動發展」、「雙創」、「製造2025」等國家戰略是一致的。

第二，從總量調控轉向結構調控。宏觀經濟總量政策需為供給結構優化調整創造穩定的宏觀環境，並儘可能將促進總量平衡與促進供給結構優化調整相結合。總量調控就是我們調控財政發債規模，貨幣政策中的存款準備金率以及貸款的行政指標控制，這些都是總量控制，但當前經濟的結構性問題突出，總量調控往往不能解決甚至加重結構問題，例如新增投資較多的流向鋼鐵等產能過剩行業，增發M2大量湧入泡沫嚴重的一線城市房地產，收緊信貸首先受影響的本應受扶持的小微企業。所以總量調控有一定問題，宏觀調控必須轉到結構方面，讓財政政策、貨幣政策承擔相對更多的「結構性」調節功能，例如更多的投資於基礎設施產業、更多的降低三農和小微企業的信貸成本，這樣既可以穩定經濟增長，又可以推動供給側結構性改革。

第三，由僅側重短期政策轉向短期政策和中長期政策並重。我們要向改革要增長動力，而不是短期的刺激政策，要提高政策的技術性，即協調好宏觀調控政策與改革的關係，在短期的調控政策中貫徹落實長期的改革意志，要弱化短期增長的總量平衡，強化長期增長的結構均衡和升級。所以，要開展更緊密的宏觀政策協調，運用好財政、貨幣、結構性改革等多種有效政策工具，既要做好短期風險防範和應對，也要更加註重挖掘中長期增長潛力，既要擴大總需求，也要改善供給質量。

第四，運用市場化手段創新產業政策思路。1)由生產補貼轉向消費和研發補貼。相比生產補貼，消費和研發補貼具有更好的市場效率。因此，發揮競爭性產業政策的積極作用，將產業政策關注的重點由生產轉向消費和研發，重視有效需求和產品質量，深化供給側結構性改革。2)由選擇性轉向普惠性、公平性。產業政策應將民間資本有意識的引入到特定產業部門，以實現新產業對舊產業的替代。為了培育具有競爭力的企業，地方政府可以通過為當地企業提供以普惠性政策為基礎的良好制度環境來降低企業的制度性交易成本，例如降低高速路收費，而不應當通過破壞市場規則，強制企業進行重組和壟斷。3)由准入審批轉向自由進出。要基於市場原則設立准入標準。市場准入規則的確定應當基於市場因素，如為保證企業承擔風險的能力而設置固定資產要求，為保證企業有能力承接相關業務而設置的資質要求，為防止企業外部性而設置的環保和安全要求。而不應當基於非市場因素，比如是否是本地企業、是否國企等。