新政發布：國土資源部關於有序開展村土地利用規劃編製工作的指導意見

村裡的土地，不能再亂用

——國土資源部規劃司負責人解讀《關於有序開展村土地利用規劃編製工作的指導意見》

「鼓勵有條件的地區編製村土地利用規劃，統籌安排各項土地利用活動，通過加強農村土地利用供給的精細化管理，推進農業供給側結構性改革。」日前，國土資源部印發《關於有序開展村土地利用規劃編製工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），為如何管理、使用農村土地立了新規矩。部規劃司有關負責人就《意見》相關內容進行了解讀。

農村發展大勢所趨

黨的十八大以來，黨中央、國務院對做好新時期農業農村工作作出一系列重要部署，提出深入推進農業供給側結構性改革、深化農村土地制度改革、賦予農民更多財產權利、維護農民合法權益、實現城鄉統籌發展等重大決策。中共中央、國務院《關於深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》和《關於落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》提出，「加快編製村級土地利用規劃」。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《印發<關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見>的通知》提出，「編製村級土地利用規劃」。

如何通過加強農村土地利用供給的精細化管理，提高農村土地資源節約集約利用水平，適應農業農村發展新形勢，促進社會主義新農村建設和農業農村現代化發展，對土地利用規劃工作提出了新的挑戰。現行土地利用總體規劃分為國家、省、市（地）、縣、鄉（鎮）級，雖然鄉(鎮)級土地利用總體規劃也對農村各項土地利用活動進行了安排，但由於比例尺較小、內容安排相對粗疏，一些地區需要通過編製村土地利用規劃，對鄉（鎮）土地利用總體規劃的有關內容和安排進一步細化，規範農村各項土地利用活動。

按照部年度重點工作安排，部規劃司會同規劃院、土地整治中心等單位，緊緊圍繞貫徹落實中央關於做好新時期農業農村工作的重要部署和推進農村土地制度改革的有關要求，緊鑼密鼓開展工作，通過赴實地調研、組織專家諮詢研討、徵求各方意見，最終形成《意見》。

不搞強制全面推進

由於農村情況複雜多樣，發展很不平衡，資源分佈不均，需求有緩有急，開展村土地利用規劃編製和實施工作，還要充分考慮上位規劃定位是否明確、村兩委班子是否團結、基礎條件是否良好、村民意願是否強烈、規劃編製經費是否有保障等因素，因此，村土地利用規劃編製工作要因需而為，不宜強制全面推進。

《意見》明確，開展農村土地制度改革試點、社會主義新農村建設、新型農村社區建設、土地整治和特色景觀旅遊名鎮名村保護的地方，應當編製村土地利用規劃；其他地方要明確推進時間表，結合實際有序開展。

《意見》鼓勵各地結合社會主義新農村建設、城鄉統籌發展和農村一二三產業融合發展等總體部署，以村土地利用規劃為依據，在控制農村建設用地總量、不佔用永久基本農田前提下，加大力度盤活存量建設用地，允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地，重點支持農村產業發展；有序推進農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作開展；優先安排土地整理復墾開發資金、城鄉建設用地增減掛鉤指標、工礦廢棄地復墾利用指標；用好土地綜合整治平台，引導聚合各類涉地涉農資金，整體推進山水林田湖村路綜合整治。

引導農村土地綜合整治

習近平總書記提出：「山水林田湖是一個生命共同體，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的」。

貫徹落實中央精神，結合農村土地整治和高標準農田建設，《意見》明確提出，「科學指導農村土地整治和高標準農田建設，遵循『山水林田湖是一個生命共同體』重要理念，整體推進山水林田湖村路綜合整治，發揮綜合效益。」

《意見》還強調，編製村土地利用規劃，要按照「望得見山、看得見水、記得住鄉愁」的要求，以鄉（鎮）土地利用總體規劃為依據，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，統籌布局農村生產、生活、生態空間。

村民擁有主體地位

《意見》強調，要堅持村民主體地位，切實保障村民的知情權、參與權、表達權和監督權，讓村民真正參與到規劃編製各個環節。

為確保村土地利用規劃真正成為實現村民意願的載體和平台，《意見》明確了工作流程：通過實地踏勘、入戶調查等方式摸清村域經濟社會發展現狀、各類資源利用狀況，了解村民實際需求和發展願景；在規劃成果編製中充分考慮村民意願，合理安排各類用地規模、布局和時序；規劃成果要通過徵詢、論證、聽證、公示等多種途徑，充分聽取村民意見和建議；規劃成果經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意后，納入鄉（鎮）土地利用總體規劃按法定程序報批，規劃成果經批准后，在規劃區內域內予以公告。

此外，為確保規劃的嚴肅性，《意見》強調嚴格村土地利用規劃實施管理，村莊建設、基礎設施建設和各項土地利用活動，要求必須按照村土地利用規劃確定的用途使用土地，不得隨意突破或修改。確因特殊原因需要修改規劃的，應制定規劃修改方案，經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意后，按法定程序報規劃原審批機關同意。

《意見》還明確鼓勵大中專院校、機關企事業單位及社會各方面的青年志願者，為村土地利用規劃編製工作提供志願服務。

國土資源部關於有序開展村土地利用規劃編製工作的指導意見

各省、自治區、直轄市國土資源主管部門，新疆生產建設兵團國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局，部機關各司局：

黨的十八大以來，黨中央、國務院對做好新時期農業農村工作作出一系列重要部署，提出深入推進農業供給側結構性改革、深化農村土地制度改革、賦予農民更多財產權利、維護農民合法權益、實現城鄉統籌發展等重大決策，並明確要求「加快編製村級土地利用規劃」。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，適應新形勢下農村土地利用和管理需要，鼓勵有條件的地區編製村土地利用規劃，統籌安排農村各項土地利用活動，深入推進農業供給側結構性改革，促進社會主義新農村建設，特制定本指導意見。

一、充分認識編製村土地利用規劃的重要意義

改革開放以來，農村土地管理不斷加強，各地通過編製實施土地利用總體規劃，加強土地用途管制，嚴守耕地保護紅線，不斷提高節約集約用地水平，夯實了農業發展基礎，維護了農民權益，促進了農村經濟發展和社會穩定。同時，農村土地利用和管理仍然面臨建設布局散亂、用地粗放低效、公共設施缺乏、鄉村風貌退化等問題。正在開展的農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，推進農村一二三產業融合發展以及社會主義新農村建設等工作，也對土地利用規劃工作提出新的更高要求。當前，迫切需要通過編製村土地利用規劃，細化鄉（鎮）土地利用總體規劃安排，統籌合理安排農村各項土地利用活動，以適應新時期農業農村發展要求。

各地區要充分認識編製村土地利用規劃的重要性和緊迫性，全面貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持穩中求進，統一部署安排，積極研究探索，在有條件的地區開展村土地利用規劃編製工作，加強農村土地利用供給的精細化管理，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加註重滿足質的需求轉變，為農村地區同步實現全面建成小康社會目標做好服務和保障。

二、紮實有效做好村土地利用規劃編製工作

（一）村土地利用規劃編製工作，由縣級人民政府統一部署，縣級國土資源主管部門會同有關部門統籌協調，鄉（鎮）人民政府具體組織編製，引導村民委員會全程參與。

開展農村土地制度改革試點、社會主義新農村建設、新型農村社區建設、土地整治和特色景觀旅遊名鎮名村保護的地方，應當編製村土地利用規劃；其他地方要明確推進時間表，結合實際有序開展。

（二）編製村土地利用規劃，要按照「望得見山、看得見水、記得住鄉愁」的要求，以鄉（鎮）土地利用總體規劃為依據，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，統籌布局農村生產、生活、生態空間；統籌考慮村莊建設、產業發展、基礎設施建設、生態保護等相關規劃的用地需求，合理安排農村經濟發展、耕地保護、村莊建設、環境整治、生態保護、文化傳承、基礎設施建設與社會事業發展等各項用地；落實鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的基本農田保護任務，明確永久基本農田保護面積、具體地塊；加強對農村建設用地規模、布局和時序的管控，優先保障農村公益性設施用地、宅基地，合理控制集體經營性建設用地，提升農村土地資源節約集約利用水平；科學指導農村土地整治和高標準農田建設，遵循「山水林田湖是一個生命共同體」的重要理念，整體推進山水林田湖村路綜合整治，發揮綜合效益；強化對自然保護區、人文歷史景觀、地質遺迹、水源涵養地等的保護，加強生態環境的修復和治理，促進人與自然和諧發展。

（三）村土地利用規劃是鄉（鎮）土地利用總體規劃的重要組成部分，是鄉（鎮）土地利用總體規劃在村域內的進一步細化和落實。規劃期限與鄉（鎮）土地利用總體規劃保持一致。規劃範圍可結合當地實際，以一個村或數個村進行編製。規劃基數以土地調查成果為基礎和控制，進行補充調查確定。規劃編製應當執行國家、行業標準和規範, 充分運用遙感影像、信息化、大數據分析等先進技術手段，切實提高成果水平。鼓勵大中專院校、機關企事業單位及社會各方面的青年志願者，為村土地利用規劃編製工作提供志願服務。

三、規範村土地利用規劃成果

（一）村土地利用規劃成果由規劃圖件、表格和管制規則組成。規劃圖件宜採用1∶2000比例尺或精度更高的數據製作，包括村土地利用現狀圖、村土地利用規劃圖，以及根據需要編製的其他規劃圖件。規劃表格包括規劃目標表、土地利用結構調整表、重點建設項目表等。規劃管制規則包括耕地、宅基地、設施農用地、公益性設施用地、集體經營性建設用地等不同用途土地的使用規則。

（二）村土地利用規劃圖上應當標明村莊建設用地規模邊界和擴展邊界；農村宅基地、集體經營性建設用地、公益性設施等用地範圍；交通、水利等基礎設施和其他獨立選址建設項目的位置和用地範圍；永久基本農田保護紅線和生態保護紅線；一般耕地和其他農用地的範圍；土地整理復墾開發項目區、高標準農田建設項目區、增減掛鉤項目區、工礦廢棄地復墾利用項目區等範圍。

四、堅持村民主體地位

做好村土地利用規劃編製工作，必須充分發揮村民自治組織作用，堅持村民的主體地位，切實保障村民的知情權、參與權、表達權和監督權，讓村民真正參與到規劃編製各個環節。要通過實地踏勘、入戶調查、資料收集等方式開展調查，摸清村域經濟社會發展現狀和土地資源利用狀況，了解村民生產生活現狀、實際需求與發展願景等，全面準確掌握村域建設發展總體情況；規劃編製過程中，要充分考慮村民意願，合理安排各類用地規模、布局和時序；規劃成果要通過徵詢、論證、聽證、公示等多種途徑，充分聽取村民意見建議，使村土地利用規劃成為實現村民意願的載體和平台。

五、嚴格村土地利用規劃實施管理

（一）規劃成果經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意后，納入鄉（鎮）土地利用總體規劃按法定程序報批。規劃成果經批准后，應當在規劃區域內予以公告。

（二）村土地利用規劃一經公告，應當作為土地利用的村規民約嚴格執行。村莊建設、基礎設施建設和各項土地利用活動，必須按照村土地利用規劃確定的用途使用土地，不得隨意突破或修改。確因特殊情況需要修改規劃的，應制定規劃修改方案，經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意后，按法定程序報規劃原審批機關同意，確保規劃的嚴肅性。

（三）各地區要結合社會主義新農村建設、城鄉統籌發展和農村一二三產業融合發展等總體部署，以村土地利用規劃為依據，在控制農村建設用地總量、不佔用永久基本農田前提下，加大力度盤活存量建設用地，允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地，重點支持農村產業發展；有序推進農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作開展；優先安排土地整理復墾開發資金、城鄉建設用地增減掛鉤指標、工礦廢棄地復墾利用指標；用好土地綜合整治平台，引導聚合各類涉地涉農資金，整體推進山水林田湖村路綜合整治，讓農村成為農民幸福生活的美好家園。

各地區可結合實際，細化村土地利用規劃編製和實施管理要求，適時開展村土地利用規劃實施評估，及時總結規劃編製和實施管理方面的經驗。

本指導意見有效期5年。

2017年2月3日