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成果 | 張成松:央地財政關係新論:基於權力清單的考察

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問題導向

「權力依法設定是一項基本原則,它是法治政府的題中之義。凡是法律沒有規定的,政府就不得為之,更不能在法律之外設權、用權」。權力清單遵循法無授權不可為的法治理念,「是對行政法律法規中有關行政權能的細化、整合和集中,它進一步明確了行政權的範圍並將政府權力置於陽光下,具有控制和規範行政權的作用和價值」。通過推行權力清單制度,既有助於給行政權力做減法,從根本上理順政府和市場間的關係,又要求「進一步理清層級之間、部門之間的職責關係,突出不同層級政府的管理和服務重點」,深入觸及各級政府內部的權力配置問題。而財稅作為國家治理的基礎和重要支柱,財稅權力本身是被治理的對象,推行財稅權力清單對規範政府間財政關係和保護納稅人權利無疑具有獨特的價值與作用。

關於中央與地方之間的財政關係,中央擁有哪些權力?地方行使哪些職權?法律僅作了原則性的規定,加之中央權力的過於集中,從而既促使地方通過非正當手段以獲得必要的權力,也因地方政府職能部門的職權衝突和管轄範圍模糊化,職責同構現象嚴重,行政運行渠道不暢。而權力清單作為央地關係的主要表現形式,將抽象的行政權予以具體化,通過明確不同層級政府和部門職能,把該負的責任負起來,把該管的事管好,本質上就是責任清單。換言之,「央地關係最關鍵的問題就是確定中央與地方各自的『權力清單』。這個清單以憲法法律的賦權為基礎,同時保留一定的靈活性和調整空間」,之於依法設權與限權,構築事權與支出責任相適應的政府間財政關係大有裨益。為此,文章聚焦權力清單視角下的央地財政關係研究,其分析邏輯如下:其一,財稅權力清單的文本述描,敘說不同面向的財稅事權;其二,財稅權力清單的法理思辨,從地方財政自主權、事權劃分視角反思財稅權力清單制度;其三,財稅權力清單的規範路徑,尋求地方財政自主權視角下權力清單的體系構造。

財稅權力清單的文本梳理與分析

縱觀權力清單的演進脈絡,即便2005年邯鄲市公布了市長權力清單,但直到2013年《關於地方政府職能轉變和機構改革的意見》才首次聚焦權力清單制度。根據中發[2013]9號文,「各級政府部門要著力對行政職權進行全面梳理,公布清單,規範行政權力的自由裁量權,明確責任主體和權力運行流程,並且要嚴格依照法定許可權和程序履行職責」,由此勾勒出權力清單制度的目標任務與實現方式。之後,十八屆三中全會提出「推行地方政府及其工作部門權力清單制度」,十八屆四中全會繼續論及「推行政府權力清單制度」,權力清單在廣度和深度上均在積極推進,例如,稅務總局決定「從2014年12月起逐步推行稅收執法權力清單制度」;國務院「根據部門職責特點,確定在……稅務總局……開展試點」;國家稅務總局推行稅務行政處罰權力清單制度;梳理和確認稅務行政處罰權力事項;推進權力責任清單公開,等等。具體至央地財政關係,為深入推進行政審批制度改革,「經研究論證,國務院決定,取消和下放58項行政審批項目」;為全面推進依法治稅,約束權力、保護權利為重點,「實行分事行權、分崗設權、分級授權,定期輪崗,強化內部流程式控制制,防止權力濫用」;為加大稅務系統簡政放權、放管結合職能轉變工作的力度,「全面清理中央指定地方實施的行政審批事項」,等等。

尤為重要的是,中共中央辦公廳和國務院辦公廳於2015年3月聯合印發了《關於推行地方各級人民政府工作部門權力清單制度的指導意見》(以下簡稱《意見》),明確「將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等,以清單形式明確列示出來,向社會公布,接受社會監督」。根據該《意見》,地方各級政府工作部門的職責主要包括全面梳理現有行政職權、大力清理調整行政職權、依法律法規審核確認、優化權力運行流程、公布權力清單、建立健全權力清單動態管理機制、積極推進責任清單工作、強化權力監督和問責等,這不僅深化了權力清單制度,更為規範中央與地方之間的事權關係,實現政府間財政關係的規則之治提供了指引。實踐中,各地亦紛紛推行財稅權力清單制度,如吉林省國稅局構建了「互聯網+稅務」服務新模式,曬權力清單,交出「執法明白賬」;山東省地稅局推行稅收執法權力清單制度,以清權、確權、曬權為重點,認真清理稅收執法依據,積極推進法治地稅建設;合肥市財政局深化權力清單和責任清單制度建設,規範統一縣鄉財政權責清單,圍繞權責清單逐項制定權力運行監管細則;武漢市財政局制發了《關於清理調整市級權力清單的通知》,列出該局權力清單共計10項,等等。

不可否認,針對當前法治財政的建設實際,「推行財政權力清單、責任清單、收費清單制度」是「做到法無授權不可為、法定職責必須為」的重要的一環,是「力爭到2020年形成較為完備的財政法律制度規範體系、高效的財政法治實施體系、嚴密的財政法治監督體系、有力的財政法治保障體系」的基本方式。為此,文章以國務院公布的權力清單為樣本,系統梳理央地關係層面的財稅權力清單制度,儘可能地展示財稅權力清單的實然形態,闡發權力清單在中央與地方財政關係中的工具價值。具體包括以下三類:(1)財政部和稅務總局的權力清單展示;(2)中央指定地方實施行政許可事項展示;(3)部分省級單位財稅權力(責任)清單統計展示;(4)地方(陝西省)財稅權力(責任)清單展示,依次如下:

基於上述統計可以看出,其一,就數量而言,財政部和稅務總局享有的財稅權力共計14項(各為7項),中央層面的財稅權力不多,但這是否意味著中央財稅權力過少?結論未必如此。其二,從「中央指定地方實施行政許可事項」看,雖為「指定」,但實質上仍為中央財權,且指定權力主要限於省級財稅部門行使。其三,省級財稅權力清單一般按照行政許可、行政審批、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政收費、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵、行政檢查、行政監督、其他行政權力等類型制定,但各權力清單中並非均有,這樣劃分是否妥適?根據何在?例如,湖北財稅權力清單體系中,便無行政審批、行政收費、行政給付、行政裁決、行政監督類型,其中行政處罰類數量龐大,各省均占其權力清單事項總數的80%以上。其四,在山西省財稅權力清單體系中,既有省級保留事項,也有省級政府部門以下行使的屬地管理,以「省級保留清單+屬地管理」的模式建立了較為完善的縱向權力清單體系。例如,在「省級保留」中關於「企事業單位、社會團體、其他社會組織和個人不繳或少繳非稅收入的處罰」部分,其職權類型為行政處罰,權力來源為法定本級行使,實施機關為省財政廳,責任單位為綜合處,辦事對象為單位法人,實施依據為《財政違法行為處罰處分條例》第十三條,責任事項包括立案階段責任、調查取證階段責任、審查階段責任、告知階段責任、決定階段責任、送達階段責任、執行階段責任和其他法律法規政策規定應承擔的責任,責任依據有《中華人民共和國行政處罰法》、《財政違法行為處罰處分條例》,以及權力運行流程圖,展現出權力清單應有的面貌。此外,湖南省的權力清單包含市縣屬地管理、審核轉報、責任清單等形式,編製也較為規範。但是,各省的權力清單模式不盡一致,比如山東、浙江、吉林僅有責任清單,權力清單是否視同於責任清單?

統觀以往稅制實踐,為深度規範中央與地方之間的財政關係,1993年分稅制改革便提出「根據事權與財權相結合原則」劃分稅制。新世紀以來,十七大報告(2007)要求「健全中央和地方財力與事權相匹配的體制」,十八屆三中全會(2013)論及「建立事權和支出責任相適應的制度」,《深化財稅體制改革總體方案》(2014)提出「建立事權和支出責任相適應的制度」;十八屆四中全會《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014)強調「推進各級政府事權規範化、法律化,完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度」。2016年8月,國務院更是發布《財政事權改革指導意見》,提出了事權和支出責任劃分改革的路線圖,要求五年內基本完成主要領域改革。可以說,事權與財權、事權與財力、事權與支出責任的緊密關聯,攸關政府間財政關係的規範化及規則之治的實現。而清單作為事權的具體體現,這種權力清單式的劃分是否足以完成縱向府際之間事權劃分的任務?是否符合法治原則?與地方自治原則的關係如何?未來對於縱向府際之間事權劃分應當採用怎樣的方式,如何改進?均值得深究。

財稅權力清單的價值反思:以地方自治為切入點

(一)財稅權力清單的實施基礎

「集權中有分權,分權中亦有集權。二者非性質上之問題,乃程度上之問題……而地方自治者,亦即分權中的一種」。究其內涵,自治可外化為民主和自由兩個向度,要求「一切人類事務應由並且僅由相關者決定。相關的人不能參與決定公共事務,是違反了自治的民主向度;不相關的人參與決定公共事務,則是違反了自治的自由向度。按照這樣的要求,自治的內涵能否有效確立,取決於一個前提性的問題,即,必須首先確定自治事務與自治主體之間的相關性」。關於地方自治,它有固有權說、承認說、制度性保障、人民主權說、人權保障說、權力分立制衡說等理論,承載著表達地方偏好、促進位度競爭、培養民主精神、淡化民族矛盾、控制政府權力、加強權利保障等價值,對規範央地關係意義重大。不論是單一制下的抑或聯邦制下的地方自治,均聚焦中央集權與地方分權的博弈,最終形成了以中央地方利益上的對立作為解決央地關係的觀念前提,既堅持國家的統一領導,也尊重地方居民的意願,充分發揮地方的積極性和主動性。換言之,「尊重地方自治意味著中央有必要適當自我限權」,某些事務應該由中央政府在全國範圍內統一規定,而其他事務則應該由地方政府因地制宜,根據地方情況和需要加以規定。在政府間財政關係上,一個基本的前提也是承認中央財稅權力的有限性,中央既沒有權力也沒有義務干預純屬地方性的事項,央地分權的基礎最終在於地方財政自主權,中央要分配事權,實行財稅分權制度。

然則,無論是均權理論、事務本質理論、核心領域說、功能最適理論、行政類型區分說、剩餘權歸屬說或程序保障理論,均難以滿足事務上的需求,難以具體指導實踐。例如,事務本質理論雖提出依利益所及的範圍、依所需地域範圍、依事務性質的劃一性、依所需能力而劃分等更為精細化的標準,但仍會因時地或其他條件而異,且標準仍過於抽象,在實踐中難找出明確的界限。為此,須在賦予地方財政自主權的基礎上,設計更接地氣的制度,而事權劃分是連接地方財政自主與權力清單的中介,推行權力清單制度須以事權劃分為基礎。毋庸諱言,「中央和地方事權劃分是分稅制改革中的中心問題」。其本質屬性在於,「中央與地方政府的事務和權力的劃分配置是國家的整體利益與局部利益、普遍利益與地方特殊利益的分配關係,也是中央權力與地方權力配置的結構」。

具體至的財政實踐,改革開放以前中央獨攬決策權,地方缺乏自治權且盲目地執行中央的計劃和政策,分稅制改革以來,市場經濟體制的建立促使政府逐漸將企業經營權還權於市場,同時分稅制改革正式開啟中央與地方政府間事權劃分的序幕。例如,於1993年《國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定》提出「事權與財權相結合」;1995年《預演算法》以法律形式確定中央與地方的分稅制;十七大報告提出「健全中央和地方財力與事權相匹配的體制」;十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》要求「建立事權和支出責任相適應的制度」;2014年《深化財稅體制改革總體方案》提出「建立事權和支出責任相適應的制度」;2014年十八屆四中全會《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調「推進各級政府事權規範化、法律化,完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度」;2016年8月國務院發布《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》,形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。以此觀之,事權與財權、事權與財力、事權與支出責任緊跟時代發展,符合的現實語境。但是,政府間的事權劃分受到經濟、政治、文化、公共服務的外溢性以及公共服務管理的信息對稱性等因素影響,政府間事權劃分還有深入探討或突破的空間。例如,地方性事務的界定,省以下政府事權的劃分,事權劃分中不確定性的應對,等等。只有準確界定和把握公共事務的不同屬性,以事權為依據,才能準確劃分公共事務的政府層級歸屬,規範政府間財政關係。之中,不論是上收事權還是下放財權,權力清單都是規範政府間財政關係的偉大嘗試與突破。

(二)財稅權力清單的制度機理及其反思

私有財產權與國家財政權的關係是公民權利與國家權力關係在財政領域的具體化。如果沒有財產權,人就不能滿足自己基本的生存需要;倘若私有財產權得不到保障,納稅人權利和社會正義必將受挫。為此,國家需要明確財稅部門到底享有哪些權力?如何行使這些權力?而權力清單就是最好的載體和平台。具言之,財稅權力清單是指將各級財稅部門所行使的各項權力進行梳理和統計,並將各項財稅職權的權力依據、權力範圍、運行程序、對應責任等內容,以清單形式向社會公布,主動接受公眾的監督。「凡是直接面對公民、法人和其他組織的行政職權都要納入權力清單」,與納稅人權利密切關聯的財稅權力均在清單之列。「權力清單屬於『可為』清單,對政府權力而言,『可為』往往就是『必為』」,即它要遵循「法無授權不可為」的法治理念,可謂一場控權革命。

進言之,「權力清單制度的邏輯起點在於限權而非設定權力;權力清單制度本質在於,通過規範行政行為達到控制行政權力,實為行政行為清單」。權力清單作為一種治國理政的實現方式,是對公權力進行制約和監督的制度安排,在財稅領域同樣亦是如此。基於權力清單的運行機理和財稅法的核心原理,財稅權力清單的價值主要體現在:其一,合法確權,配置財稅權力;其二,以制約財稅權力為功能目標;其三,以保護納稅人權利為終極訴求,全力構築一套以維護納稅人權利為宗旨的權力清單規範體系。具體至央地財政關係,在中央層面,以法律或行政法規形式對權力清單制度進行明確規定;在地方層面上,以地方性法規形式對權力清單的內容予以法制化,以此確定和規範各級財稅部門的權力及其行使。根本而言,權力清單以地方自治為基礎,其邏輯前提在於事權的清晰界定與劃分,基本進路在於權力清單的落實。

「賦予政府事權是為有效保障公民基本權利的實現,在明晰政府職能邊界的前提下,運用法律手段、遵循謙抑原則釐定事權範圍」

這是推行權力清單制度的前提和基礎。然則,縱使有清晰的事權劃分,那這種權力清單式的劃分是否足以完成縱向府際之間事權劃分的任務?統觀權力清單的具體實踐,在權力依據、類型和數量上,包含度不夠且數量不統一。例如,有的權力依據包括法律、法規和規章,但有的則延伸至省政府方案文件。各地一般按照行政處罰、行政審批等類型梳理權力清單,但其結果僅是一個數量上的概念,尚且不能涵蓋財稅部門的所有權能,做到「清單之外無職權」。並且,財稅權力清單中的行政權力類型不一,除常態的行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政確認、行政獎勵、行政檢查外,部分地方還列有行政審批、行政收費、行政給付、行政裁決、行政監督等類型,權力內容的分類標準和認定標準的統一性存在問題。不至於此,各地財稅權力清單中通常還設有「其他行政權力」,使得清單制度過於粗略,與清單的本質和初衷相悖。

在地方,即便各地就職權的劃分類別和建立清單制度的基本流程做法較為一致,但在具體的梳理口徑方面差異較大。何況,各省級以下的許可權及其劃分標準亦不甚一致,比如有的省份按「省級保留清單+屬地管理」模式劃分,但有的省份並未如此劃分。此外,關鍵事權下放不夠充分,下放的多是「『含金量少』、非基層所需、發生頻率不高、責大於權的『閑置』事權,而基層發展所亟須的事權卻因部門利益而沒有真正得到下放」。基於自身利益等的考慮,部分地方政府採取選擇性放權、明放暗不放等變相做法,該放的、不該放的事權都沒放,對簡政放權玩數字遊戲,改革實效甚微。同時,權責不一致的情況頻發,責任清單責任主體及職責邊界亦不清晰。究其原因,在於立法層面未能處理好「許可權法定」與「實踐需要」的緊張關係。換言之,權力清單雖可釐清財稅部門的權力,但清單不能解決各級財稅部門之間的職權交叉問題。因為這是最為根本的立法問題,時下法律並未完全明確與規範,權力清單不能代替法律的效力與效果。是以,不能為了簡政放權而簡單地梳理權力清單,而要在享有地方財政自主權和事權劃分清晰的基礎上,科學劃分央地層面的財稅權力清單。唯有如此,權力清單的限權價值才能彰顯,財稅的理財治國目標亦才能實現。

財稅權力清單的規範路徑

歷來推崇中央集權的單一制政體,分權只表現在經濟領域,地方的憲法地位不明,與中央的博弈缺乏制度平台,導致嚴重的機會主義,也是央地職責同構的重要原因。事實上,規範化、法律化分權的必然結果就是地方自治,它是以尊重中央統一領導為前提的,與的政體並不矛盾,代表著改革的方向。《憲法》第3條規定,「中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則」,這為實施地方自治提供了空間。但在實踐中,地方只被視為中央的派出機構,其許可權來自於中央的授予或特許。為理順政府間財政關係,自1994年開始實行分稅制,短時期內解決了中央收入佔比過低的問題,但事權與財權不一致的局限日益嚴重。為了防止道德風險,就有必要「將地方建設成法律上獨立的財政主體,類似於中央作為母公司、地方作為子公司的模式」。要實現這個目標,在單一制體制下,必須賦予地方財政自主權,升格地方財稅許可權,以法律手段規範政府間財政關係。因為地方不僅是中央與地方共同事權的執行機構,也是地方自主事權的擁有者,在此前提下各司其責,逐漸消除政府間職權同構的現象。而作為規範政府間財政關係一個突破口和著力點,財稅權力清單的行使必須規範化,須從優化權力清單內容、建構責任清單機制、糾紛解決機制、動態調整機制等方面予以保障。

(一)優化財稅權力清單體系

《十八屆三中全會決定》提出「推進國家治理體系和治理能力現代化」,科學劃分政府間事權及支出責任,是提升國家治理能力現代化的重要途徑。政府間事權與支出責任的劃分,關係到中央與地方的重要利益,也與公民權利的實現息息相關,必須遵循法治化路徑,防止行政機關內部私相授受。所以,中央與地方的財政關係必須立法,以保證其穩定性、規範性和權威性,防止中央隨意調整;中央對地方財政的干預必須於法有據,凡屬於地方財政自主權範圍內的事項,除非出於重大公共利益,中央政府不得干預,地方政府對中央政府的非法干預可以拒絕。作為事權劃分的下位概念,財稅權力清單屬於政府主動公開的信息,基本功能是實現財稅權力的公開透明,當權力清單與法律法規不一致時,明示以法律為準。究其內容,「從本質上來看,羅列在權力清單中的具體內容就是法條所表述的具體內容的形式的轉換,是法條規定的內容的闡釋,是法律的派生文件」。財稅權力清單制度既要明確各級財稅機關享有的權力,也要列明每一種權力的行使主體、運行程序等,形塑財稅權力清單的完整體系。當然,必須將財稅權力向社會公開,接受公眾的監督,促使行政權力在陽光下運行。在有「法」可依的基礎上,中央和地方均要按照規範與調整兩者關係的基本法律或規則行使各自的權力。

以此觀之,欲優化財稅權力清單的內容,首先須明確「制約財稅權力,保障納稅人權利」的基本原則,進而制定權力清單制度。具體從以下幾個方面展開:其一,藉助行政行為的類型化原理,按照統一的標準將性質相同的財稅行為歸為一類,設計權力運行要件,並以法律的形式固定下來,進而實現財稅權力的類型化管理。同時,針對「其他行政權力」過多的現實語境,應儘可能過濾掉其中可以明確規範的權力類型,將其他行政權力壓縮至最小的空間,為權力行使提供清晰規範的權力外觀。其二,權力清單的制定主體,要明確應由地方各級人大及其常委會制定與審議,保持權力清單制度的獨立性。其三,權力清單中應將每一項財稅權力所依據的法律條文予以單獨列明,以供納稅人了解授權的來源和尋求救濟。因為財稅權力來自於法律授予,沒有法律依據的權力應該立即取消,同時,要及時修改或廢止不適應社會發展的法律法規與規章,集中清理或廢止各級財稅機關出台的自我授權的內部規範性文件。其四,除開涉及國家秘密的事項外,要實現各級財稅部門權力清單的全覆蓋,並向社會公開,確保權力清單制度的廣度和透明度。當然,任何部門不得再任意創設清單行使程序、索取任何額外的手續和費用,更不得逾越時限行使權力。應通過權力信息的公開和分類索引,將權力行使的程序、所需的手續和費用以及時限預先詳細公布,明確權力信息查詢的具體程序,實現納稅人權利程序保障的法治化。申言之,政府應在法律規定的限度內,合法確權,適度下放財權,將財稅權力合理配置於各級財稅部門,有效規制財稅權力,促使央地財政關係的規範化。

(二)健全財稅權力責任清單機制

在民主法治社會,有權必有責,用權須監督,權責一致是一項基本的法治原則。「責任不但為權力設定邊界,使權力不至越過法定範圍行使,而且責任的存在也釐清了權力與權力、權力與權利之間的範圍,從而為更好地履行職責奠定了基礎;同時,責任體現了不履責或怠於履責所帶來的代價」。之於權力清單,其初衷並不複雜,「是行政系統內部的權力摸底、政府向社會的權力公示。……在這一輪改革中,權力清單內涵和功能被大大拓展,還承載著權力清理、政府『瘦身』這樣的縱深改革任務,並結合責任清單來實現政府全面履職,結合程序優化來推動行政提速」。但是,從實踐來看,縱使各地財稅權力清單列明了權力類型、內容和程序,但在未按照清單行事的前提下,並未明確如何追究法律責任。倘若僅依靠靜態的權力清單規定,缺乏責任機制的約束,則無法防範財稅權力的濫用,容易將權力清單制度淪為權力白條。為此,「在建立權力清單的同時,要按照權責一致的原則,逐一釐清與行政職權相對應的責任事項,建立責任清單,明確責任主體,健全問責機制。已經建立權力清單的,要加快建立責任清單;尚未建立權力清單的,要把建立責任清單作為一項重要改革內容,與權力清單一併推進」。

同樣地,也要輔之以相應的協商程序和爭議處理機制。「有權利必然有救濟」。當財稅主體依照權力清單行使財稅職權對納稅人的權利和義務造成侵害時,對清單本身提出附帶審查和訴清單所規定的權力:如果對權力清單(對抽象行政行為本身)的規定不服的,在提起行政複議或者行政訴訟時可以對該規範性文件一併提起審查;如果是對權力清單所列舉的權力行使不服(越權或者不作為),應當對具體行政行為本身提起複議或訴訟,而權力清單則可以作為權力界定的證據支持複議或訴訟。在央地關係層面,由於地方不具有對抗中央的天然優勢,國家採用法律分權制賦予地方自我保護和救濟手段,採用司法手段實行事後監督和救濟,不失為一種可行且必須的方式。概言之,倘若不健全責任清單機制和糾紛解決機制,政府間事權與支出責任劃分仍將舉步維艱,權力清單的最大意義也就難以彰顯。在健全的財稅權力清單體系下,既要明確責任清單的主體,明晰不履行職責、怠於履行職責、違法濫用職權的問責機制,也要對各項權力的履行情況和後果,提出相應的考核機制與責任追究機制,以此保證財稅權力的正當運行,實現對財稅權力的真正約束。

(三)規範清單的動態調整機制

現代社會瞬息萬變,法律法規也需要不斷修訂以適應社會變遷。何況,由於事權劃分有太多的不確定性,還需要根據情況相機動態調整,中央統一立法需要高超的技術,難度很大。於此,作為事權的下位概念,依據法律制定的權力清單內容並非一成不變,政府應根據執法依據和機構職能調整等變化,定期修改和完善公布的財稅權力清單。進言之,立法活動使得政府權力事項和範圍本身發生了變動,從而使得權力清單的內容發生了實質性變化,並且基於簡政放權的改革需要,財稅部門也會自行決定調整權力清單的內容,如重新設立已經取消和下放的審批項目。[25]是故,清單內容並非是固定不變的,立法機關應根據社會發展的需要建立健全權力清單的動態調整機制。比如在範圍上,財稅權力清單的覆蓋範圍應適時調整;在內容上,要進一步明確需要削減、下放和保留的財稅權力事項,以確保清單制度科學化與規範化。況且,以往權力實踐中也同樣強調清單需要調整,例如,「權力清單公布后,要根據法律法規立改廢釋情況、機構和職能調整情況等,及時調整權力清單,並向社會公布。對權力清單未明確但應由政府管理的事項,政府部門要切實負起責任,需列入權力清單的,按程序辦理。建立權力清單的動態調整和長效管理機制」;「國務院發文公布取消或下放行政審批事項之日起15個工作日內,稅務總局更新稅務行政審批目錄,各省稅務局應當在稅務總局目錄更新之日起10個工作日內更新審批清單並向社會公開」。為此,在賦予地方財政自主權的基礎上,極有必要對各級財稅部門清單內容進行動態調整,以此理順央地財政關係,充分發揮財稅權力清單在國家治理中的積極作用。

五、結論

歸根到底,央地關係是國家權力如何配置的問題,而「具體權力配置,是由執政黨在憲法法律規範的基礎上,經過中央與地方的雙向互動與博弈,達致一個各自可以接受的權力清單」。至於財稅領域的權力清單,它遵循「法無授權不可為」的原則,要求把各級財稅部門的權力和責任以清單形式確定下來,公之於眾,接受社會監督,是對財稅權力進行制約和監督的以一種制度安排。權力清單與政府間財政分權關係緊密,國家在實行法治化分權的基礎上,以清單形式劃分央地事權,釐清各級財稅部門的專有事權和共同事權,利於約束和保障地方財政權,實現中央與地方財政關係的規則之治。但是,基於「文件治國」的現實語境考慮,還必須藉助於法治原則,以法治思維和方式構築央地財政關係層面的權力清單制度,規範清單的動態調整機制,促使財稅權力清單的正向行使,助推權力清單的深入實踐和政府間財政關係的深度規範。

微信公眾號後台編輯 張陽、張梁

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