美國、德國、日本農地金融制度及經驗借鑒

隨著農村經濟的快速發展，農村產業結構調整步伐加快，農業人口開始大量向非農產業轉移，農業生產活動呈現出多元化的趨勢。這種以工業生產經營模式為指導的農業生產和經營活動，使得農戶對生產資金產生旺盛的需求，農戶貸款潛在需求意願也不斷上升。然而，現代化、大規模的農業生產經營活動所產生的巨大資金缺口，僅靠農業內源融資及向農村合作金融機構、村鎮銀行、小額貸款公司等新型農村金融機構的小額貸款，是難以得到滿足的，由此產生了創新農村金融產品和服務方式的強烈需求。

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步賦予了廣大農戶「更加充分的政策保障的農村土地承包經營權，現有土地承包關係要保持穩定並長久不變」等權益。土地作為農民現實生活中所擁有的最重要財產之一，由於其具有保值性強、增值性強及不可滅失性等特性，使得由農村土地承包經營權所擔保的債權安全係數明顯提升，更加有利於抵押債權的完全實現，同其他抵押品相比，更容易被金融機構認可與接受。

目前，有不少農村地區也在進行著這些方面的實踐，與農地金融制度相比，美國、德國、日本等發達國家的農地金融制度更完善。他山之石，可以攻玉，深入研究發達國家農地金融制度的具體運作模式，對構建農村土地抵押貸款經營模式具有非常重要的借鑒意義。為此，本文在深入分析美、德、日等國農村土地融資基本情況、運作模式的基礎上，結合農村實際，提出構建農地金融制度的具體建議。

一、美國、德國、日本等國農地金融制度設立的背景

(一)美國農地金融制度的設立背景。

美國農村土地金融體系建立於20世紀初期，該體系以聯邦土地銀行為主要載體。當時，由於以農產品數量過剩為重要特徵的農業危機在美國頻頻爆發，而且農業危機持續時間較長，對農業發展的破壞性較大，使得美國農業生產面臨巨大阻力。特別是在1920年爆發的席捲美國的農業生產危機，持續時間長達20年之久，使得美國農業一下子倒退至20多年前的生產水平。農業危機頻頻爆發表明單純依賴市場機制應對農業生產危機，不僅不能有效緩解危機，反而會進一步加劇危機危害的程度。因此，必須將政府干預機制引入農業生產的相關領域。在此背景下，美國聯邦土地銀行於1916年成立。作為美國政府調控農業信貸體系的重要組成部分，聯邦土地銀行是由美國政府通過在資本市場上購買土地銀行股票的形式扶持建立的，其目的就在於高效利用農戶所擁有的土地資源開展資金融通活動，為農業生產及其相關領域提供長期的信貸資金支持與金融服務。同時，美國通過農業生產信貸活動，調節農業發展規模與生產方向，以便更好地對農業實施有效控制，促進農業可持續、健康發展。美國農地金融制度的構建有效解決了美國農業生產資金來源不足的問題，對於高效貫徹美國政府農業政策起到了積極作用，進一步提升了美國農業生產能力。

(二)德國農地金融制度的設立背景。

德國土地抵押貸款制度始建於18世紀下半葉。當時，德國農民頻頻遭受戰亂之苦，大多數農民外出逃亡，較為富有的大地主階層也是負債纍纍。另外，民間高利貸活動盛行，這使得德國農業生產雪上加霜。為了解除高利貸對農民的盤剝，使生產資金正常迴流到農業生產之中，普魯士國王親自下令，批准組建農村土地抵押信用合作社。1770年，德國第一個農村土地抵押信用合作社在普魯士的西里西亞省正式掛牌成立。此時的信用合作社主要向貴族地主階層提供長期信用服務，而且其成員也主要由具有借款意願的大地主階層組成。德國政府通過授權信用社以社員擁有的土地為擔保在證券市場上發行土地債券，將發行土地債券所獲得的低利息資金再轉借給合作社社員。這種融資模式對於抑制農村泛濫的高利貸活動、恢復農業生產起到了重要作用。

到19世紀初期，德國開始了農村土地改革運動，通過允許農民用贖金購買私有及村社公共所有土地(財產)方式，逐步消除農村大地主階層，重點扶植廣大自耕農戶的生產經營活動，普通農民開始成為土地抵押信用合作社的重要主體，土地抵押信用合作社成員構成與經營宗旨均發生了實質變化。農村土地債券化是德國土地抵押貸款機制的最大特色之一，此模式的運作如下：土地抵押信用合作社的主要成員由那些具有以土地作抵押方式獲取長期、低息生產資金意願的農民、地主聯合組成，成員們將其各自所擁有的土地以抵押物的模式交予土地抵押信用合作社；通過以土地為抵押擔保物發行土地債券方式，土地抵押信用合作社在證券市場上融入大量資金；信用社利用這些資金向社員們發放農業生產所需資金，以協助農民購買生產所需土地，開展興建水利、修路、耕地平整、造林等農業生產活動。

(三)日本農地金融制度的設立背景。

19世紀末期，日本通過採用政府信用主導的組織方式，國營的土地金融機構已經成為從事農村土地抵押貸款的主要組織，如日本勸業銀行、農工銀行等。1896年，日本勸業銀行創建，該銀行主要對農民購買(租用)土地、開墾荒山、荒地、大型水利工程建設項目等業務進行融資，貸款授信期限長達50年。農工銀行主要負責向那些生產規模較小、地方性農業工程建設及購買農業生產中所需的原材料、機械設備等信貸業務。1944年，勸業銀行與農工銀行進行了業務合併，合併后的勸業銀行變成普通商業銀行，其原來所負責的農村土地融資服務主要由新成立的農林漁業金庫代為履行。農林漁業金庫成為日本的國家土地銀行。

二、美國、德國、日本農地金融制度的比較

(一)貸款主體比較。

1、德國的貸款主體。德國土地抵押信用合作社、聯合合作銀行是德國開展農村土地抵押貸款的兩大重要金融機構，也是德國農村土地金融體系的重要骨幹。其本質特性為「自下而上」，首先由基層的農村土地所有者以自發的形式組建土地抵押信用合作社，在此基礎之上，再由各個土地抵押信用合作社逐步縱向發展，最終形成聯合合作銀行。但是，土地抵押信用合作社仍然是德國農村土地抵押貸款體系中核心組成部分。

2、美國的貸款主體。美國將全國分為12個農業信用地區，在每一個農業信用地區內，由美國政府提供資金在當地設立一個聯邦土地銀行。在聯邦土地銀行的基礎上，通過政府行政力量的推動，引導農民成立聯邦土地銀行合作社。申請抵押貸款時，農民只能在聯邦土地銀行合作社辦理相關貸款手續。因此，聯邦土地銀行是美國開展農村土地抵押貸款業務最核心的金融機構。

3、日本的貸款主體。二戰之後，在日本農業協同組織的基礎上，日本組建了農村合作金融組織。不同於世界上大多數國家金融機構，該體系可分為三個層次，即基層農協中的信用合作組織、都道府縣的信用聯合會與中央的農林中央金庫，在運作過程中，三個層次具有互相獨立的融資功能。

(二)農地融資模式比較。

圖1 德國農地金融組織體系

1、德國模式。德國的農村土地抵押貸款主要是土地信用合作社結合土地銀行模式(如圖1)。德國農村土地抵押貸款的主要對象是那些願意從事農業生產並擁有農村土地所有權的農民。需要借款的抵押信用合作社社員首先應填寫借款申請書，並攜帶其土地所有權證明文件到合作社辦理，在合作社對其土地進行價格評估、核算貸款數額之後，才能與合作社簽訂貸款契約，從而獲得農村土地抵押貸款。

2、美國模式。政府土地管理部門與聯邦土地銀行結合起來開展農村土地抵押是美國模式的重要特徵(如圖2)。這是一種較為典型的通過「自上而下」方式建立的農村土地抵押融資機制。美國政府部門牽頭組建農業信用管理局(農業貸款委員會)來管理土地銀行。政府資金是聯邦土地銀行貸款資金的首要來源。農業信用管理局通過聯邦土地銀行暫時「購買」歸農民所有的土地，將其轉化為土地債券，在市場上進行發售，從資本市場上募集社會資金。

具體操作程序如下：貸款人將其擁有的土地所有權證書交給聯邦土地銀行作為抵押品，從而獲得貸款。由貸款人向聯邦土地銀行下屬的農村貸款合作社遞交土地抵押貸款申請書，並詳細說明貸款的具體用途、期限及數量。之後，農村貸款合作社理事會專門派人對貸款人的土地進行評估並寫出具體報告。若貸款行為被認可，農村貸款合作社會在申請書上簽字以示作保，並呈交聯邦土地銀行再次審核。若聯邦土地銀行同意該項貸款，則會將貸款材料留存，將貸款放到農村信用合作社，由農村信用合作社將貸款發放給借款人。

圖2 美國農地金融組織體系

3、日本模式。按照行政區域的設置，日本農協的金融機構劃分為三個層次(見圖3)：基層農協中的信用合作組織(基層農協)、都道府縣的信用聯合會(簡稱「信農聯」)和中央的農林中央金庫(簡稱「農林中金」)。普通農民通過入股形式加入基層農協，基層農協又入股加入「信農聯」，「信農聯」再入股加入「農林中金」。在開展抵押貸款業務時，由「農林中金」貸款給「信農聯」，「信農聯」貸款給基層農協，最後，由基層農協貸款給農民。此種模式的最大的特點是，基層農協貸款業務的開展主要以農民生產、生活為主，農民會員申請貸款時無需再提供擔保，而且基層農協不以盈利為目的，政府部門還為基層農協貸款活動提供相關補貼。

圖3 日本農地金融組織體系

(三)農地金融機構經營的業務比較。

為農業、農村長久發展提供長期、低利率的資金是許多國家農地金融體制構建的根本目的。因此，在設立之初，這些國家的農地金融機構並不從事諸如吸收存款、結算等常規的銀行業務，而只從事農地貸款業務。如德國的土地信用合作社、美國的聯邦土地銀行。但是，由於對結算、債券兌付等常規銀行業務的需求，為降低運行成本，這些常規的銀行業務均指定附設的、聯合的銀行或委託其他銀行辦理。如日本的農林漁業金融公庫。

(四)農地金融機構的資金來源比較。

農地金融機構只提供農地抵押融資，具有專業性強以及農村土地貸款期限長、利率低、風險高等特性，這就使得農地金融機構不可能像商業性金融機構一樣通過吸收社會閑散資金的方式來解決貸款資金來源問題。因此，發售農地債券、借入政府資金及吸收社員存款是農地金融機構重要的三大資金來源。然而對於不同國家的農地金融機構來說，其資金來源也是有差異的。美國、德國開展抵押貸款的農地金融機構的資金來源主要靠發行土地債券，日本農地金融機構的資金主要來源於郵政儲蓄及郵政簡易保險等相關政府資金。

(五)相關配套政策比較。

1、德國的配套政策。為了強化公民財產的公示制度，進一步加強土地抵押權的安全性，在成立土地抵押貸款機構之前，德國制定了較為完備的相關法律，如《抵押權及破產令》、《抵押權法令》等。法律明文規定，凡具有貸款意願的土地所有者，均可以聯合起來組建一個合作社，由政府授予合作社發行土地債券的權利，合作社社員以其所擁有的土地作為貸款抵押品，通過在市場公開發行債券的模式來籌集所需資金，社員也可以直接向合作社借款。

2、美國的配套政策。根據《聯邦農業信貸法》，美國建立「自上而下」的聯邦土地銀行，這種法律先行的農村土地金融構建機制，最大限度地減少了農地金融機構開展農地抵押貸款業務的運營風險，為農地金融機構開展相關業務創造了良好的法律環境。另外，美國還制定了《聯邦農業貸款法》、《農業信用法》等法律，對農地抵押貸款運行的具體操作方式(如貸款用途、對象、額度、期限和利率等)都制定了詳細而具體的規範。

3、日本的配套政策。為了促進農村合作金融的發展，日本政府制定了《農業協同組合法》、《農林中央金庫法》、《臨時利率調整法》等一系列較為完善的農村合作金融法律法規體系。這些相關政策的出台，對保護農地抵押貸款參與者的合法利益，提高農協授權的信用度起到了積極的作用。同時，日本政府還制定了一整套較為完備的風險防控體制，如「存款保險防控機制」、「農村信用保險防控機制」、「農業災害防控機制」，以及「相互援助機制」，等等。

三、美國、德國、日本農地金融制度對的啟示

(一)修改完善立法，清除農地抵押法律障礙。

《物權法》、《擔保法》、《土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等現行法律，對以家庭為單位承包經營的農村土地流轉等行為進行了嚴格限制，並禁止土地抵押。這主要是基於農村土地擔負農民的社會保障和失業保險職能的角度考慮的。然而，農村土地承包經營權具有特定性、可轉讓性、價值性等特徵；這些特性已完全具備了作為抵押擔保物所必須具備的一般特性。既然國家能夠允許土地承包經營權在不同經營主體間進行流轉，那麼就不應該限制農村土地承包經營權抵押貸款行為。因此，要對現行《物權法》、《擔保法》等有關法律進行修改、完善，從法律層面上實現對農村土地的「確權」並走向全面的「還權賦能」。適度放鬆對農村土地經營權流轉等方面的限制，賦予農村土地與城鎮土地對等的權利，真正將完整的土地使用權、收益權和自由處置權歸還農戶，從而更加高效地釋放農村土地的市場交易價值。

(二)積極有力的政府扶持。

政府部門可以從兩個方面對農村土地承包經營權抵押代貸款業務提供支持。一是政策扶持。對開展農地承包經營權抵押貸款業務的金融機構實行優惠的差別存款儲備金率。二是資金扶持。政府可以通過在土地債券市場上買賣債券的方式，調節金融機構資金的供需平衡，穩定農村金融市場秩序。

(三)因地制宜建立貸款模式。

農村土地廣闊，區域間的差異較大，為此，農地金融應因地制宜，採用多種融資模式，以土地經營承包權為抵押來融通生產所需的資金，從而加大金融機構對農業生產長期信貸資金的投入力度，進一步緩解農業生產資金的供需矛盾。農村土地資本化可將土地變成可分割、可流動的財產，這有利於擴大流通範圍，廣泛吸收社會各類資金。為此，農地金融既可以採取農地抵押貸款方式，也可以採用農地信託模式。的土地抵押貸款組織形式可以採用銀行、合作社的雙重體制。

(四)構建農村金融體系。

完善的農村金融體系可以提升農村金融機構的融資效率，為開展農地抵押貸款相關業務的金融機構提供資金支持。目前，在廣大農村地區，向農民提供金融服務的主體主要有農村信用合作社、農業發展銀行、農業銀行和村鎮銀行、小額貸款公司等新型農村金融機構。然而，農業銀行逐漸淡出農村市場，農業發展銀行涉農業務也僅僅涉及到糧、棉、油的收購等短期貸款業務，農村信用社作為農村土地承包經營權抵押貸款主體的可能性更大。然而，農村信用社的資金來源缺乏、專業化程度較低等仍是十分現實的問題。借鑒德國土地抵押貸款發展的經驗，可以以農村信用社為中心，一方面，向上聯合成立土地抵押貸款相關金融機構，並通過發行土地債券等方式為農村信用社提供資金支持；另一方面，在農村信用社內部可以成立專門機構，專門負責土地承包經營權抵押貸款業務。

(五)完善相關配套政策。

一是完善農村土地流轉市場。目前，農地流轉機制尚未完善，農村土地抵押貸款缺乏硬性的還款制約，限制了金融機構開展農地抵押貸款的積極性。因此，應儘快建立較為完善、規範的農村土地流轉市場，提供統一的信息公開、共享平台，實現農村土地的高效、有序流轉。

二是完善農村土地價格評估制度。農村土地抵押貸款的前提是能對農村土地價格進行公正的評估。目前，尚未建立全國性的、統一的農村土地價格評估標準體系，從事農村土地價格評估的專門機構與專業人才較為缺乏。因此，應加大土地估價人才的培養力度，進一步規範相關資格認證，儘快出台全國統一的農村土地價格評估標準。

(六)土地抵押貸款組織結構設想。

一是建立政策性土地銀行。該銀行接受銀行業監督管理委員會的監管，並委託當地郵政儲蓄銀行、農村信用社、農業銀行等金融機構具體開展農村土地抵押貸款業務。農戶土地抵押貸款資格審核與發放由土地抵押貸款機構來負責。

二是引入保險機構。以農地承包經營權抵押貸款的農戶辦理貸款保險，可以充分發揮分散風險、轉移風險的功能。獲取農地抵押貸款的農戶，可以按照貸款金額的一定比例向保險公司交納保險金，從而獲得貸款保險保障。當農戶生產經營效益不佳，不能按時、足額償還銀行貸款而失去土地承包經營權時，保險公司可根據實際情況給予一定的賠償，降低農戶貸款風險。

作者：閔桂林

來源：《南方金融》2013年第12期