供給側結構性改革中的「三去一降一補」

[現在整個企業數量、市場主體數量，是7000萬個以上，大量的中小微企業中誰是落後產能代表，政府不可能一一甄別，必須在依靠政府維持公平競爭的制度環境、讓整個市場機制發揮作用過程中，以競爭中的優勝劣汰解決去除落後產能的問題。這是一個最重要的去產能的主導機制]

供給側結構性改革的要領，首先是以「三去一降一補」為切入點。但為正確理解和掌握它，必須把「三去一降一補」放在供給側結構性改革整體邏輯關聯之內。

如果從中央這一戰略方針直接字義上來看，有三個詞語：供給側+結構性+改革。我認為首先要注意到，它是落在「改革」上，這表明什麼呢？可知決策層所強調的這個概念，就是在鄧小平於改革開放新時期之初就設定為大政方針的「改革」之路上承前啟後、繼往開來的要求。但是這裡又突出了一個新意，即新在直接標明了「供給側」，即改革就是要解決供給側的有效制度供給問題，並表明了決策層通過相關分析認定，我們現階段矛盾的主要方面，就在於供給側，必須面對與需求側總量問題迥然不同的供給側的「結構」問題，首先是制度結構優化、利益格局調整、「衝破利益固化的藩籬」的問題，攻堅克難推進改革而解決好有效制度供給，進而提高整個供給體系的質量和效率。這三個詞語聯結而成的鮮明表達，是得到「社會主義政治經濟學」的學理支撐的。

如果把供給側結構性改革的以上三個概念聯結在一起理解，結合現實經濟生活，對於「三去一降一補」這樣供給側改革的具體要求其實施要領，需要做進一步的考察分析。

「去槓桿」須區分宏觀與微觀

說到「去槓桿」，可以直截了當地講，這在宏觀上是間接調控體系里貨幣政策當局主導的控制廣義貨幣供應量(M2)方面要把握的要領，與「適度擴大總需求」而同時宏觀審慎地防範風險的權衡有關，也與如何更好掌握總量型的需求管理有關。在這個意義上，它的操作和我們各個地方、各個行業、各個企業並沒有直接關係。其他宏觀管理部門，則需要對我們的貨幣當局提供協調和配套：比如近年的財政政策，強調要提高赤字率，而提高赤字率意味著舉借債務的規模要擴大，財政部門的領導已指出，這是以財政的加槓桿服務於全局的去槓桿，這就體現了全局觀與國家層面的部門協調——這是從宏觀角度來說必須把握的「去槓桿」概念對於相關管理主體的要求。

另外，從地方政府視角來說，應有一個清醒的認識：全局的去槓桿並不排除局部的加槓桿，而且局部的加槓桿一定是要求「理性供給管理」的結構性加槓桿。

比如我們知道，在全局去槓桿的同時，地方政府在本地發展戰略實施過程中需要發力支持優化結構的一些關鍵點上，卻是需要加槓桿的；大量三、四線城市去樓市庫存，也是需要配合必要的政策措施而加槓桿的。這些都迫切需要以一種理性的供給側的管理方案來設計，以求達到優化結構，從而也服務於降低總體槓桿風險程度的意願。

總之，管理當局要協調好的事情，是地方、行業在這方面應理性處理好怎麼樣以必要的結構性加槓桿來順應全局去槓桿，從而貫徹好發展戰略的問題。這是典型的供給管理的任務。

至於微觀企業主體降低自身負債率的「去槓桿」，則是必須「因企制宜」討論的問題，並沒有一個「一刀切」的合理解決方案，政府一般也不應按某個量值作硬性要求，關鍵是企業在競爭中要結合自己的生產經營戰略策略，力求於定製化處理中達到對負債經營較高水準的風險防控。微觀的「去槓桿」，實質是一個個企業特定的「資金供給管理方案」問題。

「去產能」應正確把握實質和機制

其一，不宜籠統地講去所有的「過剩產能」。現在必須聚焦的其實是要去落後產能。各個行業里產能的「過剩還是不過剩」處在不斷變化中，準確的說法應是，在行業里高高低低可比的產能中，靠下的落後產能，是相對而言較好界定的概念和較好把握的去除對象。去產能工作重心放在「去落後產能」這個實質問題上，才能更直接、更聚焦地對應我們所追求的結構優化和打造升級版。

其二，所謂過剩產能，是可以通過我們的一些創新機制比如PPP來改變其屬性的。PPP是英文「Public-PrivatePartnership」的縮寫，過去直譯為「公私合作夥伴關係」，即是現在官方文件所表述的「政府和社會資本合作」的機制，這一創新顯然會把一部分過剩產能瞬間轉為有效產能。原來政府在要做的公共工程、基礎設施以及產業園區連片開發這些建設項目上，往往「心有餘而力不足」，現在可以吸引、拉動出已雄厚起來的民間資本、社會資金包括外資一起來做。

只要把這個事情做好，便會產生一系列正面效應，包括緩解政府未來很長時間段上城鎮化和老齡化壓力下的財政支出壓力；使民生改善，老百姓得實惠而且實惠可持續，因為它是政府、企業和專業機構「1+1+1>3」的績效提升機制，也正是落實共享發展的機制創新；它還會給一批與政府合作的企業打開取得「非暴利但可接受」的長期投資回報這樣的生存發展空間；它又對接混合所有制改革；以及對接非常重要、必須推進的法治化、民主化制度建設，是一種對全面法治化的倒逼機制和催化劑。

同時，它又是在引領新常態過程中可以把一部分所謂過剩產能成功轉為有效產能、進行有效投資(「聰明投資」)的創新機制。比如在北京，在原來有捷運4號線PPP項目的基礎上，現在繼續運用這種成功經驗引進外資建設捷運16號線，正是緩解首都公共交通體系有效供給不足的一個重要的建設項目。如無PPP，16號線何時可動工建設還可能遙遙無期，有了PPP，便可以把這一建設項目立即啟動，而且是「好事做實、實事做好」。加快項目建設所需要的鋼材、建材、施工設備等的一大批訂單。對應的是什麼產能呢？正是一部分原來所謂的「過剩產能」——PPP這個機制創新會把一部分所謂的過剩產能很快轉為有效產能。

其三，我們需要意識到，在行業、企業升級換代中，並不應把所有在競爭力上有一定劣勢的企業，馬上認定為所謂的「殭屍企業」，「殭屍企業」這個概念是可以用的，但應僅限於少數確實無可救藥而遲遲未出局的企業。某些在競爭中已經感到有壓力、有困難的企業，如果能成功地實現升級換代的創新，就可能改變面貌，原來被人們認為是過剩產能的代表，可能轉為有效產能的組成部分，這是可變的，是要有「事在人為」的努力加入進去的。所以，在去產能方面，一定要真正聚焦到在整個行業或某一個領域裡那種應被市場競爭淘汰的落後產能能不能去除這個關鍵問題和「真問題」上。

其四——這一點非常重要：去產能的主體與機制何在？去產能中，對於為數不多的某些成規模的企業，政府如認定它是落後產能代表，在沒有挽救的可能性的情況下，可以由政府為主體實施關停並轉的操作，這是最便捷的操作，但是對不起，這種方式的適應性非常有限。現在整個企業數量、市場主體數量，是7000萬個以上，大量的中小微企業中誰是落後產能代表，政府不可能一一甄別，必須在依靠政府維持公平競爭的制度環境、讓整個市場機制發揮作用的過程中，以競爭中的優勝劣汰解決去除落後產能的問題。這是一個最重要的去產能的主導機制。

及時總結去產能的正反兩面經驗

在深化供給側改革的2017年，亟須總結2016年「去產能」方面的運行情況，掌握好「去產能」的實質內容及其合理機制。不應過於注重有關部門算出一個總規模以後、表面上看砍掉了多少產量，關鍵是那些真正需要淘汰的落後產能，怎麼能被擠出去。

鋼鐵行業、煤炭行業從整個產能規模看來是過剩的，所以成為2016年去產能的重點，但實際生活中如以行政手段為主把鋼鐵和煤炭產能總量的壓減目標作為指令性任務「切塊」下達，由各地管理部門或「揀軟柿子捏」挑選去除對象，或者「排頭砍去」一刀切操作，能夠如願達到去落後產能的結果嗎？這種方式下，應有的面對著千千萬萬分散的市場主體，政府管理部門其實沒有能力去全面地一一甄別企業中的每一個是什麼樣產能的代表。對於為數不多的成規模的企業，可以作為重點對象來排查，能夠認定真正無可救藥的落後產能代表，可以「關停並轉」，但這種操作的適應性是有限的。全國約7000萬個市場主體中，絕大多數是中小微企業，其中的那些落後產能，應該在劃清某些必要的准入標準(如污染物排放的技術標準)之後，主要通過市場競爭中的優勝劣汰來去除，如果依靠行政官員去覆蓋總計幾千萬個市場主體一一作甄別，不可能真正掌握好準確度。

實際生活中，我們很遺憾地看到，在這樣的一個矛盾面前，管理部門的手段往往是傾向於靠行政指令來給出指標往下壓任務，比如，整個鋼鐵行業和整個煤炭行業要求要去多少多少萬噸的產能，作為任務，然後層層切塊，下達到各個區域，各地區再在本地相關的企業里靠行政手段挑選「去產能」對象，而實際帶來的結果往往是很容易發生的扭曲與不公正，還有乾脆「一刀切」地壓產量的做法。

以煤炭行業為例，2016年不少地方就是落入了不甄別的「一刀切」。煤炭行業經歷了幾年的困難、產品價位一路走低之後，2016年二季度以後煤品市場開始回暖，到三季度迅速回暖已成定局，而四季度聽到的消息，是市場上的動力煤價格從原來的280元/噸左右直衝600元/噸，而焦炭已從原來的600元/噸左右直衝2000元/噸。這樣迅猛的回暖升溫，逼得管理部門召開多次緊急會議，在全國重新考慮怎麼樣調配煤炭的供給能力。

這個從「過剩」到「供應吃緊」急劇轉變的背景是什麼呢？是在前面的一段時間裡，有關部門要求各個煤礦要按照一年內礦井開工運行不能超過276天來封頂。這就完全改變了過去煤炭行業里早已形成全套經驗的全年如無大修365天連軸轉的工作狀態(我在上世紀70年代初曾在北京礦務局當過工人，下過井，知道這種連軸轉的情況).

從經濟學的角度來說，現在這種新的行政規定，它解決了什麼問題呢？看起來可以把整個煤炭行業的產量往下壓，但實際上違背了生產規律，使一個個運行中的煤礦的固定成本分攤極不充分，原來攤到360天左右的，現在按行政要求只能對應至多276天的生產運行，實際上是以行政手段不加區分地壓低所有煤炭生產企業的運行效率，其中不僅實際上保護了落後產能，而且還可能增加了礦難的隱患——可想而知：煤田的煤層氣是需要不斷抽取的，瓦斯等帶來的不安全因素要靠這樣的方式來控制，停工的這些天數里，抽氣還是不抽氣？從經濟利益考慮，很多一線的具體工作管理者自然會把抽氣系統停下來，那麼什麼時候開工再恢復？有沒有經驗要提前多少天恢復通風、先把氣抽得比較到位才可以施工？處理不好，抽得不充分，是不是就進一步增加了瓦斯爆炸之類的礦難隱患呢？不客氣地說，這樣的結果，是煤炭行業的落後產能並沒有被排除，反而由一刀切的產量控制把這些落後產能一起保護下來了。煤炭行業如此去產能，形式主義地好像有了一個交代，但落後產能實際上沒有排除，這是我們供給側改革要追求的合理結果嗎？是真正體現了全要素生產率這方面的提高嗎？

這樣的情況帶來了現在值得重視的問題——在應充分肯定「去產能」已有成果的同時，我們必須注意，現在煤炭行業的回暖是不是猛了一點？這個特徵所帶來的在下一個階段可能的不良影響是什麼？一個大起之後很容易出現的是過了一個臨界點，便跟著是大落。我們不希望經濟的運行是這樣大起大落式地打擺子，行政手段為主最容易造成這樣的「打擺子」。經濟手段為主充分發揮市場作用的制度框架遲遲不能建立，那麼政府調控就是從一端擺到另外一端，這樣的一些經驗教訓，非常值得認真總結。

房地產「去庫存」

亟須對於「分化」的情況分別施策

人們普遍意識到，去庫存主要針對的首先是房地產，而房地產現在的情況是什麼？一定要有結構分析。從大面上說，房地產現在叫做「冰火兩重天」，而所說的房地產的去庫存，絕對不能施加於「火」那一面。「北上廣深」早已火得一塌糊塗，它還去什麼庫存？需要趕快組織有效的供給，緩解這種供需矛盾。大量的二線城市，原來曾經更多的感覺是「冰」的壓力，現在開始轉成「火」的壓力了，也要趕快借鑒現在一線城市的一些做法以及一些教訓，要有提前量地提供有效供給。相匹配的基礎性制度的供給問題，一定要提到日程上。比如，中央所要求的「加快房地產稅立法並適時推進改革」，這個方針怎麼跟現實對接已經可以看得更清楚了。

所以，房地產去庫存，現在真正要抓住的主要是大量三四線城市即「冰」的這方面怎麼去庫存的問題。在三四線城市去庫存，又必須注意不是簡單依靠現在已有的商業性消費信貸支持，就可以如願達到去庫存目標的，因為三四線城市最值得爭取的住房主體是所謂「農民工」，未來幾十年，還要有約4億人從農村到城鎮來定居，一開始他們被稱為農民工，是因為戶籍還在農村，但是需要在城鎮中「住有所居」地形成與他們的需求所對應的供給，最主要的部分不是一般商品住宅——他們的支付能力大多還對不上而是低價的共有產權房或者公租房，要把這樣的供給在現在的存量基礎上提供出來，就一定要使用政策槓桿。

所以，這又是一個鮮明的例證：在房地產去庫存方面，在全局的去槓桿、控制槓桿的同時，還必須或不得不處理好「政策性加槓桿」怎樣合理解決的問題，這才能如願地在三四線城市真正使一大批農民工住有所居，得到有效供給的共有產權房，而且在他們支付能力更低下的時候，對應的則只能是公租房。這樣如做得好，確實可以把一些我們的房地產庫存，從原來的「存」的狀態轉為「用」的狀態。

降成本方面

政府的職責是深化改革降低制度成本

關於「降成本」，很顯然，對於企業自己可以降低的成本來說，不用政府太操心，政府只要維護了公平競爭環境，企業會千方百計把事情做到極致，在「細節決定成敗」的所有節點上去控制成本、降低成本。

從政府角度來說，真正需其發力的降成本，一定要針對制度性成本。在制度性成本里，稅收上需要繼續做好一系列可能的減稅改革，但稅收之外的非稅收入這方面的成本，比如各種各樣的行政性收費，以及我們社保體系的「五險一金」，還有降低的空間和必要。特別是隱性的成本，比如一個企業開辦要蓋幾十個章，每個章後面跟著的都要有「打點」，這種隱性綜合成本能不能降下來，絕對不是減稅概念能覆蓋的事情，一定是綜合配套改革概念才能覆蓋和解決的問題，要抓住這個實質。

補短板

需要因地、因企、因行業制宜的定製化方案

關於「補短板」，需要清晰地注意到供給側結構性改革和供給體系質量效率提高，在補短板方面的哲理和原則是非常鮮明的：一定是要解決結構問題，而這個結構問題在具體分析基礎上的對策，必須在各地、各行業、各企業專門「對症下藥」地形成，什麼是其短板，怎麼補？絕對沒有一個籠統的拿來就可以套用的補短板的標準化解決方案。這就是供給管理明顯區別於需求管理的特點之所在：需求管理是非常清晰的指標單一、政府以調控做反周期操作的模式，而到了供給管理、供給側的補短板，特彆強調的是因地制宜、因企制宜、因行業制宜，一定要有高水平的特定解決方案的設計，這是我們必須面對的供給側結構性改革的挑戰。

總之，按照中央供給側改革的實質性要求，關鍵是要充分尊重市場在資源配置中的決定性作用，政府主要是維持一個公平競爭的環境和掌握負面清單的「市場准入」，力求在市場競爭中優勝劣汰地去做「三去一降一補」，這樣我們才真正走上了一條加快發展方式轉變的正路。在2017年中央所要求的深化供給側結構性改革之年，我們十分需要進一步總結相關經驗與要領，把中央關於供給側改革的本質精神貫徹好。

(作者系華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家、財政部財科所前所長)