【智庫報告】解決財政缺口，實現結構平衡（全文）

編者按

黨的十八屆三中全會首次提出「財政是國家治理的基礎和重要支柱」，這一全新定位突出強調了財政對政府宏觀調控的重要作用，為財政自身的改革與完善指明了方向。2017年2月28日，人民大學財稅研究所、人民大學重陽金融研究院、人民大學財政金融學院共同發布人大重陽「財稅研究報告」系列第1期——《財政可持續性研究：建立結構性財政平衡》，在對財政收入、支出、赤字和政府債務中長期性和臨時性因素的研究基礎上，從經濟體制改革、區域中心城市設立、財稅制度改革等方面提出了解決結構性財政缺口的政策建議。以下為報告全文：

人大重陽「財稅研究報告」第1期

財政可持續性研究

——建立結構性財政平衡

人民大學財稅研究所

人民大學重陽金融研究院

人民大學財政金融學院

執筆人 李戎

2017年2月28日

核心提示

1、從結構性財政平衡的角度出發，本報告分析了近年來財政可持續性狀況。結果表明，自 2007-2008 年國際金融危機以來，已連續數年存在結構性財政缺口。造成這種現象的原因包括國際經濟衰退，國內經濟從高增長向中速增長的新常態過渡等。

2、從數量結果來看，近幾年的結構性財政缺口尚處於較小、可控的範圍，但是隨著全球經濟不景氣和國內經濟增速進一步放緩，結構性財政缺口存在進一步擴大的風險。

3、從財政收入、財政支出、財政赤字和政府債務等四個方面來看，中央政府財政收支缺口較小，隨著近年來對地方稅收返還和轉移支付規模的擴大，中央財政收不抵支的情況預計未來也會逐漸擴大。由於事權與財權的不匹配現狀，導致地方政府的收支平衡一度呈現較大的缺口，伴隨著供給側結構性改革以及「營改增」政策的全面實施，預計地方政府財力將得到進一步改善。

4、從提高潛在產出水平、深化經濟體制改革、發展區域中心城市、重構金融與實體經濟關係、完善財稅制度等方面提出了解決結構性財政缺口的政策建議。

十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出「財政是國家治理的基礎和重要支柱」，這一全新定位將財政的定位放置於經濟、社會、政治等多維體系，更是突出強調了財政對政府宏觀調控的重要作用，為財政自身的改革與完善指明了方向。發揮好財政的作用，「是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障」，另一方面，財政體制改革也將同時影響經濟發展方式、社會轉型等一系列全面深化改革。

鑒於財政對經濟社會發展和人民生活的重要作用，除了通常意義上對財政收入和支出的關注外，一個很重要的問題就是財政的可持續發展。財政可持續性發展從長期的角度關注政府部門收支的穩定性和可持續性，同時也關乎著國家穩定和政府長久發展。財政收入和財政支出代表著政府參與宏觀經濟調控的能力，同時也是國家治理、公共部門運行的基本保障。財政的可持續性反映了政府對財政資金來源和去向的運用能力，是評價政府對財政資金運用合理程度的重要內容。通常來講，對財政可持續性的理解主要表現在以下三個方面：

（一）財政可持續性是對一個國家或地區從過去到未來的財政狀況的描述。財政可持續性是一種相對穩定狀態，意味著政府收支結構和債務規模的可持續性發展，在該狀態下政府可從容應對經濟面臨的內外部衝擊，在充分保障政府財政收支平衡和債務的可持續性發展的前提下，充分發展財政對經濟穩定和經濟增長的宏觀調控作用。財政可持續性是一個長期過程，不僅包括對財政狀況在某個特定時期做出的時期性判斷，同時更重要的是對較長時間內的政府財政收支情況進行綜合分析。

（二）財政可持續性是與一國政府所遵循的財政規則和財政政策緊密聯繫的。通常情況下，不同時期財政政策的變動，都會引起政府的收支行為的相應變化，因此財政政策變動對財政可持續性有直接影響，因此，有必要詳細區分不同財政規則和財政政策下政府財政可持續性的研究和判定。與某段時期內政府財政可持續性相對應的是該時期的財政制度和財政政策。

（三）財政可持續性代表著合理的政府債務率以及財政收支結構的最優對應關係。政府債務率保持在合理範圍一方面保證了政府財政的流動性，另一方面也確保了政府的財政安全性。當財政壓力較大時，政府可以通過發行國債等方式籌集資金，但是需要保證在合理的債務水平內，政府負債率要與政府還債能力相適應，否則政府就存在違約的風險。同時，適當的財政收支結構更加通過保證政府財政的流動性來保障了財政的安全和可持續性。但是我們必須意識到，政府債務率與財政收支結構絕不是簡單的一一對應關係，而是一種與宏觀經濟形勢和政府財政狀況隨機的動態組合，當二者形成一種穩定的動態均衡時，財政才能可持續發展。財政可持續性表明政府財政可以在較長時間內有效應對經濟的各種內外部衝擊，以持續有效地刺激經濟增長同時滿足人民日益增長的公共服務需要。

財政可持續性也可以從以下方面來理解：首先，政府應該能夠保持長期內財政收支的平衡；其次，在合理的、可承受的稅收範圍之下，政府要有足夠的財力來提供公共產品和服務，而且有足夠的能力償還當期以及未來的債務和利息；最後，財政可持續性還應反映代際之間的可持續，即政府不能在滿足當代人的需求時失去滿足未來幾代人需求的能力。因此，的財政可持續性信息應反映在當期經濟、稅收等政策不變的前提下，當前以及未來的財政資源是否可以持續地提供公共產品與服務，保障民生建設的持續運行和償還當期及未來的債務，滿足當代以及未來幾代人的需求。

本報告分為以下四個部分：第一部分概述了研究財政可持續性的目的意義以及當前財政可持續性的評價指標；第二部分是政府收支狀況的基本描述，從中央、地方政府財政收入、支出以及財政收支平衡的角度分析政府財政發展基本情況；第三部分是本章的重點，從周期性波動的角度分析當前結構性財政平衡狀況。結果表明，自2008年國際金融、經濟危機以來，已連續數年存在結構性財政缺口，並且用占潛在GDP 水平衡量的財政收支缺口呈現逐年變大的趨勢。雖然目前來看，近幾年的結構性財政缺口尚處於較小、可控的範圍，但是隨著全球經濟不景氣和國內經濟增速進一步放緩，結構性財政缺口存在進一步擴大的風險，因此應該保持警惕，在進行宏觀調控的同時，應時刻關注財政可持續性方面存在的壓力；第四部分是政策建議。

一、財政可持續性的評價指標

財政可持續性發展是衡量政府財政質量的重要標準，一方面財政政策直接影響著政府財政收支結構和財政可持續性狀態，另一方面財政可持續性也制約著財政政策對經濟增長作用的大小。資料顯示，1998 年以來，連續 7 年實施積極的財政政策。2008 年國際經濟、金融危機之後，為刺激經濟，在財政政策方面又繼續實施了連續數年的積極的財政政策。在積極財政政策大背景下，一方面以「結構性減稅」為主要內容的財稅體制改革一定程度上降低了企業宏觀稅負、減少了財政收入，另一方面又通過增加以基礎設施建設為主的政府投資擴大了財政支出。2015 年 11 月又提出以「提高社會生產力」為主要目的的「供給側結構性改革」，2016 年 5 月 1 日起「營改增」政策在全國範圍內實行，這些措施疊加無疑都對財政的可持續性發展提出新的要求，財政收支結構以及財政赤字規模的變化越來越引發公眾對財政可持續性的關注。

財政可持續的評價指標，不同的研究者有不同的界定。理論上來講，政府可以通過控制自身的支出，調整稅收和通貨膨脹，以保證其償債能力，但實際上政府組織收支的能力是有限的，而且通貨膨脹也不易控制，因此政府的財政可持續性受到最優債務負擔率的限制。

由於財政可持續性對政府收支結構和債務率提出了一定的要求，故對財政可持續性的評價主要從財政收支的流量的變化和債務規模大小的角度出發來研究。其評價指標如下：

1.財政赤字率。財政赤字指公共財政支出與收入的差額，財政赤字率是指財政赤字規模占 GDP 的比重，一定時期內財政赤字率代表了該時期政府面臨的財政壓力和財政風險。較高的財政赤字本身並不會直接導致財政困難，但是政府為了應對較高的財政赤字，往往會通過追加發行債務來彌補赤字，如果財政赤字率過高，則債務負擔會因此加重，如果債務負擔過重以至於無法償還，則會出現財政風險甚至財政危機，進而擾亂社會經濟的正常運行。

2.國債負擔率。國債負擔率是指國債債務餘額占年度GDP 的比重，通常用來衡量政府財政的債務存量負擔，反映了整個國民經濟對政府債務的承受能力以及經濟增長對債務的依存程度。國債負擔率規定了政府適當債務規模的臨界值，一般來講，債務承受能力離不開國家的經濟發展水平，如果一國經濟實力較強，則其政府的債務承受能力也會相應較大，國債負擔率可以適度高一些。國際上公認的國債負擔率的警戒線分為兩類，發達國家的標準為60% ，發展家為45% 。如果一國國債負擔率超出了臨界值，則說明該政府的債務已經超出了經濟所能承受的範圍，此時政府的財政負擔較重，也有可能引發財政風險甚至財政危機。

3.國債依存度。國債依存度是指當年國債發行額與當年財政支出之比，用于衡量一定時期內的財政支出中，有多大的比例來源於政府債務。如果國債依存度過高，則表明財政支出過多的通過債務的發行來籌集資金，表明政府財政嚴重依賴於債務收入，政府財政籌資能力不足，而支出壓力巨大，此時財政面臨較大威脅。通常來講，國際上公認的國債依存度的警戒標準為20% 。

4.國債償債率。國債償債率是指當年國債還本付息額與當年財政收入之比，用于衡量當年的財政收入中有多大比例用於償還政府債務，衡量了一國一定時期內償還債務的能力。如果一國財政收入越高，則國債償債率就會較低，這表明政府的償債能力較強。相反，如果國債償債率較高，則表明該國政府的償債能力較弱，國債規模將會長期累計變大，財政的穩定性會隨之降低。目前國際公認的國債償債率的警戒標準為22% 。

5.結構性財政平衡。結構性財政平衡（Structural Fiscal Balance，SFB）主要衡量的是經濟潛在產出水平下的政府收入和支出缺口，通常只包括長期經濟活動影響下的政府收支平衡。結構性平衡財政平衡的長期趨勢，就是在財政收入和支出中去除一些臨時性因素。它是基於周期性經濟波動平衡基礎上的剩餘平衡，主要衡量的是經濟潛在產出水平下的政府收入和支出缺口，反映財政在長期與經濟周期行為相關的可持續性。

二、財政收支狀況的基本描述

2.1 中央和地方政府的收入與支出

1994 年分稅制改革之後，兩級財政體制基本確立，從稅源的角度劃分了中央稅、地方稅和共享稅，基本確定了兩級政府的公共財政收入構成。與收入相對應，公共財政支出也分為中央政府支出和地方政府支出，其中，中央政府支出不僅包括本級支出，還包括對地方政府的轉移支付。在進一步深入探討財政可持續性問題之前，本節首先考察中央政府、地方政府收入、支出以及財政平衡情況，以此觀測財政的短期和長期可持續性。

表 2-1 2010-2015 公共財政整體收支情況（單位：萬元）

數據來源：財政部網站。

整體來看，中央公共財政收入和地方本級公共財政收入在 2010-2016 年間呈現不斷上升的趨勢，並且地方本級財政收入增長幅度更大。中央政府對地方政府的稅收返還和轉移支付部分支出總和[1]超過中央本級支出 1 倍以上，並且這一數額呈現不斷擴大趨勢。相比中央本級支出，地方本級支出的增長額明顯更大，2014-2015 年間增長幅度更是達到 16.4% 。對比地方本級收入和支出發現，地方政府本級收入僅占其本級支出的 50% ，一定程度上凸顯了當前地方政府支出責任與財權不匹配的嚴峻事實。2016 年 8 月 16 日，《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49 號）出台，明確了2016-2020 年中央政府和地方政府事權劃分的基本任務，從推進中央與地方財政事權劃分、完善中央與地方支出責任劃分、加快省以下財政事權和支出責任劃分等方面提出了兩級政府事權和支出責任劃分的基本要求。這一指導意見的出台，將對現行政府間財政關係尤其是事權劃分產生深遠影響，也將深刻影響兩級政府間財政可持續性。

為了更清晰的展示公共財政收支情況的變化情況，進一步描述展示自 1978 年以來兩級政府公共財政收入和公共財政支出占 GDP 比重隨時間的變化趨勢。

圖 2-1 各級政府公共財政收入占 GDP 的比值（1978-2016）

註：數據來源：中經網統計資料庫。

上圖展示了 1978-2016 年公共財政收入占 G D P 比值隨時間變化的趨勢圖。可以發現，1994 年分稅制改革為中央和地方政府財政收支結構的轉折點，1994 年以前，地方財政收入占 GDP 的比重明顯高於中央政府；而 1994 年以後，中央政府和地方政府財政收入占 GDP的比重比較均衡，兩級政府收入規模差異較小，同時呈現類似變化趨勢。2007 年之後，中央政府公共財政收入占 GDP 的比重維持在 10% 左右水平，地方政府財政收入占 G D P 的比重在 8% -12% 範圍內波動。

從公共財政收入占 GDP 比重的角度來看，1994 年分稅制改革實際上促進了兩級政府均衡財政收入的格局，依託主要稅源劃分的基本要求，使得中央政府和地方政府公共財政收入規模基本維持在 1：1 的狀態。當前「結構性減稅」的大環境，一系列針對小微企業、高新技術企業的稅收優惠不斷擴大，更重要是 2016 年 5 月 1 日，「營改增」在全國範圍內推廣實施，增值稅稅收收入「五五分成」共享的新格局，這些政策都將對兩級政府公共財政收入規模產生深遠的影響。按照財政可持續性的基本內容，在政府債務規模一定的情況下，可持續性財政要求政府收支基本持平，因此在兩級政府公共財政收入均衡的情況下，其支出規模最理想的狀態也應是基本均衡，然而實際是否如此？下圖 2-2 展示各級政府公共財政支出占 G D P 比重隨時間變化的情況。

（2）公共財政支出占 GDP 比重

圖 2-2 各級政府公共財政支出占 GDP 的比值（1978-2016）

註：數據來源同上。

可以發現，整體來看，財政支出占 GDP 的比值呈現「U 」型的變化趨勢，1996 年財政支出占 GDP 的比值最低，僅為 11.1% ，此後，全國公共財政支出占 G DP 的比重逐年上升，到 2016 年超過 25% 。隨時間變化，中央政府財政支出占 GDP 的比值明顯下降，而地方政府財政支出占 G D P 比值則逐步上升。其中，中央政府公共財政支出（本級）占 G D P 的比重呈現逐年下降的趨勢2005 年以來，中央政府本級支出占 GDP 比值不足 5% 。地方政府公共財政支出占 GDP 比重自 1996 年後逐年上升，地方政府支出佔比從不足 10% 上升到 20% 。兩級政府支出規模差距逐年增大，地方公共政府支出占公共財政總支出的比重也超過 4/5。

隨著經濟社會的發展，地方政府需要負擔的公共服務更多，支出規模也更大。1994 年分稅制改革從制度上確定了政府財權的劃分原則，與此相對應，關於各級事權劃分的界限也應隨社會發展從制度上予以規範。《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49 號）的出台，預計在未來，地方政府的支出規模將有所下降，中央政府公共財政支出規模將有所增加，有助於實現兩級政府財政支出結構的均衡發展，從而實現兩級政府的財政可持續性發展。

註：數據來源同上。

從財政平衡的角度來看，上圖展示了 1978-2016 年間財政赤字率，也即是中央政府和地方政府財政收支差額占 GDP 比重隨時間的變化趨勢。觀察發現，全國公共財政收支基本持平，1978-2016 年均維持在「零」值上下波動，而中央政府和地方政府的公共財政收支僅在1984-1994 年間能基本持平，其餘年度均呈現不同程度的短缺或盈餘狀態。1978-1984 年，中央政府公共財政收不抵支呈現短缺狀況，而地方政府公共財政盈餘較大；1984-1994 年，兩級政府公共財政收支基本持平；1994 年 -2016 年，中央政府公共財政盈餘狀況明顯，並且收入高於支出的部分佔年度 GDP 的比重逐年上升，而地方政府公共財政短缺的態勢也逐年上升，儘管中央政府對地方政府通過轉移支付和稅收返還等方式對地方政府進行補貼，但是隨著基本公共服務供給要求的提高，地方事權範圍的擴大，地方政府財政收不抵支的狀況非常突出，進一步凸顯了當前兩級政府事權和財權不匹配的現狀。

基於財政可持續性的分析，除了需要考察長期的政府收入和支出的發展情況外，從短期的角度來看，也需要對短期政府收支的增長趨勢進行分析。尤其是在當前結構性改革的宏觀背景下，一系列宏觀經濟政策，尤其是財政稅收政策的變動對短期政府收支情況的影響成為這一部分關注的焦點。基於此，我們使用 2014 年以來財政收支的月度收支數據，展示月度財政收入和財政支出的同比增長率變化情況，以此觀測「營改增」等政策對財政收支的衝擊影響。

註：數據來源同上。中經網統計資料庫中未收錄每年度 12 月份同比增速。

前述從年度公共財政收支的角度展示了自 1978 年以來的財政狀況的基本描述，為了更清楚的展示財政收入和支出在年度內的變化情況，基於月度公共財政收入基本情況繪製當月同比增速隨月度時間的變化情況（見圖 2-4）。整體來看，從 2014 年第 1 月到 2016 年第 11 月，月度公共財政收入同比增速明顯放緩，2014 年月平均增速達到 8.12% ，而 2016 年11個月的平均同比增速僅為5.65% 。同時，月度同比增速呈現明顯的時間趨勢特徵，每年前1-2和 5-8 月的同比增速明顯高於其餘月份。其中，中央和全國公共財政收入同比增速的變化趨勢基本一致，而地方政府公共財政收入同比增速年度內波動更大。

圖 2-5 公共財政支出當月同比增速（201401-201611）

整體來看，公共財政支出當月同比增速隨時間變化波動較公共財政收入同比增速更明顯，儘管每年月平均增速的變化較小，2014 年月平均增速約為 9.58% ，2016 年月平均增速10.06% ，但年度內每月的同比增速波動幅度更大。以 2016 年為例，第 1、3 個月增速同比上升幅度超過 20% ，第 2、4、7 個月增長幅度小於 5% ，第 10 個月的同比增速下降 12.5% ，其餘大多數月份同比增長速度為正且維持在 10-20% 水平。此外，自 2015 年以來，地方政府公共財政支出同比增速的波動趨勢與全國公共財政支出基本一致，而中央政府財政支出同比增速波動明顯更大。

2.2 國有資本經營收入與支出

國有資本經營是政府收支的重要組成部分。2007 年 9 月，國務院發布《關於試行國有資本經營預算的意見》，標誌著開始正式建立國有資本經營預算制度。

根據財政部公布的數據，2012 至 2015 年，國有資本經營收入和支出均呈現逐年上升趨勢，2015 年全國國有資本經營收入收入和支出與 2012 年相比增長一倍以上。收支基本平衡，僅年來結餘有所增加。其中，中央企業國有資本收益高於地方企業國有資本收益，中央企業佔比 60% 以上，2014 年更是達到 70% 。

表 2-6 國有資本經營收入與支出（單位：億元）

2.3 政府性基金

財政部《關於加強政府非稅收入管理的通知》規定：「政府性基金是指各級政府及其所屬部門根據法律、行政法規和中共中央、國務院有關文件規定，為支持某項公共事業發展，向公民、法人和其他組織無償徵收的具有專項用途的財政資金」。政府性基金項目眾多 ,對照不同的財政收入形態,各個基金項目大致劃分為六種類別:（1）具有特定目的稅性質基金；（2）具有資源稅性質基金；（3）具有環境稅性質基金；（4）具有附加稅性質基金；（5）具有使用費性質基金；（6）具有公有資產收益性質基金[2]。

（1）政府性基金收入

圖2-7展示了2008-2016年政府性基金收入規模的增長情況。總體來看，具有以下特點：政府性基金規模總量增長快速，同時地方政府性基金收入規模遠大於中央政府性基金收入規模。2008— 2016年，地方基金收入總額從中央基金收入總額的5倍增長到10倍，2014年地方政府基金收入更是中央政府基金收入的12倍。政府性基金在中央政府和地方政府之間的歸按收入分成比例劃分，2016年全國政府性基金收入46619億元,其中，中央政府性基金收入佔全國政府性基金收入的比重是8.96% ,地方政府性基金本級收入的比重為91.04% ,表明政府性基金收入主要歸地方政府使用。基金收入的歸屬結構具有兩個特點:一是地方政府成為基金收入主體。2010年以來基金收入歸地方政府使用比重達到90% ,成為地方政府的重要收入來源，進一步突出了政府性基金對地方經濟發展的重要作用；二是地方政府對基金收入的財政依賴程度高於中央政府。同中央政府相比,地方政府更傾向於選擇政府性基金作為主要財政收入手段，以滿足本級財政需求。值得一提的是，土地出讓收入構成政府性基金收入的主要部分。

圖 2-7 政府性基金收入（單位：億元）

（2）政府性基金支出

政府性基金的用途在於支持某項公共事業發展，同樣分中央本級政府性基金支出和地方政府性基金支出，分別用於中央和地方公共事業發展。與收入相對應，地方政府性基金支出規模最大，佔全國政府性基金支出的90% 以上。政府性基金支出是地方政府公共事務發展的重要來源，伴隨著基金公共服務均等化目標的提出，預計未來政府性基金支出支持地方公共發展的作用將進一步凸顯。

圖 2-8 政府性基金支出（單位：億元）

（3）土地出讓金

國有土地使用權出讓金，在2007年之前，土地出讓收入納入預算外專戶管理,之後,國家對土地出讓收入管理制度進行了改革，將全部土地出讓收入繳入地方國庫，納入地方政府性基金預算，實行「收支兩條線」管理，與一般預算分開核算，專款專用，政府性基金規模隨之迅速增加，土地出讓金成為地方政府性基金收入的重要部分，支撐了地方政府不斷增長的支出需求。在新的經濟形勢下，經濟增長目標不斷調整、房地產宏觀調控進一步深化，在新增土地面積持續減少，土地出讓收入縮水的背景下，土地出讓金基金收入增長步伐將逐步放慢。下表展示2010-2015年國有土地使用權出讓金收入和支出的基本情況。

表 2-2 土地出讓金規模

2.4 政府債務

在政府財政可持續性的研究中，一個很重要的因素就是考察政府債務的情況。基於前面的分析我們知道，衡量財政可持續性的一個很重要指標是政府能如期歸還債務利息和本金。在，只有中央政府有國債發行的許可權，伴隨著地方政府融資平台的出現，地方政府隱形債務規模也成為影響財政可持續性發展的重要因素。

2011年10月，經國務院批准，上海、浙江、廣東、深圳四地開展地方政府自行發債試點，地方政府債務發行逐漸成為債務的新形式。2013年，審計署發布《全國政府性債務審計結果》（審計署公告(2013年第32號)首次對全國各層級政府性債務進行全面的分析統計。結果顯示，截止到2013年6月底，政府負有償還義務的債務規模為206988.65億元，或有債務規模也達到95761.05億元（詳見表2-3）。

表 2-3 全國政府性債務規模情況表（單位：億元）

數據來源：《全國政府性債務審計結果》( 審計署 2013 年 12 月 30 日公告 )

報告同時指出，這些政府債務主要用於經濟社會發展和人民生活改善相關的項目建設，並且均處於國際通常使用的控制標準參考值範圍內 ,風險總體可控。不過值得注意的是，不斷增長政府性債務始終是影響財政可持續性的重要因素，並且伴隨著地方政府債務發行的試點以及中央政府授權地方政府發債等多種形式的發展，政府性債務的進一步發展需要引起社會各界的普遍關注。不過鑒於地方政府債務僅 2013 年審計報告這一比較權威的數據來源，其餘年份的數據均不可得，因此，在本小節中，我們主要從國債負擔和國債規模、國債償付率等角度考察財政可持續性問題。

（1）國債規模

圖 2-9 1986-2015 年國債規模[3]

註：1986-2010 年國債餘額數據來源《證券期貨統計年鑒 2011》，2011-2015 年國債餘額來源於財政部網站《2011-2015 年中央財政國債餘額情況表》。

上圖反映國債（發行額、還本額、餘額）隨時間變化的趨勢。可以發現，1994 年分稅制改革后，年度國債發行額和國債餘額呈現逐年增加的趨勢。國債發行額從 1986 年 62.51億元到 2014 年的 17876.57 億元，28 年間國債發行數額增長了 286 倍。其中，2007 年的國債發行數額最大為 23139.1 億元，主要是因為 2007 年「特別國債」[4]的影響。值得一提的是，國債還本額在 1986-2014 年變化趨勢較小，因此在國債發行額規模逐年增大的情形下，國債餘額也呈現大幅上漲趨勢。

圖 2-10 國債負擔率（1986-2015）

國債負擔率是指國債債務餘額占 G D P 的比重，主要用來衡量財政的債務存量負擔眼裡，反映了經濟增長對債務的依存程度。觀察上圖可以發現，國債負擔率在 1986-2015 年之間變化平穩增長趨勢，尤其是 2002 年以來，國債負擔率基本維持在 15% ，2007 年國債負擔率最高，國債餘額占 G D P 的比重達到 19.53% ，遠低於發展家的國際通用警戒線標準 45% ，表明經濟增長對國債債務的依存程度較小。

（三）國債依存度

圖 2-11 國債依存度（1986-2015）

國債依存度表示當年度國債發行額占財政支出的比例，結合上述觀察可以發現，由於國債餘額和國債發行額數額近年來呈現較大規模的上漲，國債依存度在 1994 年至 2008 年間長時間超過國際警戒線 20% ，受到 2007 年特別國債的影響，國債發行額占財政支出的比重達到 46.5% ，超過警戒線 1 倍多。但 2008 年以來，儘管受到國際金融和經濟危機的影響，但國債依存度的變化趨勢比較平穩，2015 年國債發行額占財政支出的比重僅為 12.1% ，表明財政支出中 88% 的部分仍然來源於公共財政收入和其他形式的政府收入，現階段財政支出依賴國債的能力仍屬於比較可控的範圍。

（四）國債償付率

圖 2-12 國債償付率（1986-2015）[5]

國債償付率衡量的是當年度國債還本付息額占財政收入的比重，反映政府負擔的國債償還壓力，國際警戒線為22% 。上圖顯示，國債償付率在1986-1998年呈現大幅增長趨勢，1998年達到最高值59.2% ，此後增長趨勢逐漸放緩，2012年開始逐漸回落到15% 的水平，低於國際警戒線水平，表明政府償還債務的壓力一定程度上是可控的。值得注意的是，由於國債付息數據不齊全，因此上圖債償付率僅由當年度國債還本額占財政支出的比重計算而得，不包括國債付息額，很大程度上低估了國債償付率水平，因此隨著國債規模的增加，存量債務的還本付息帶來的財政可持續性壓力仍應引起多方關注。

（5）地方政府債務

新《預演算法》在2015年的實施明確地賦予了省一級政府通過地方債券舉借債務的權利,這標誌著地方財政預算不列赤字的結束，是地方政府財政體制的重大變革。在新制度下,地方政府債務收支納入預算管理，其舉債行為得到規範，舉債規模受到嚴控。隨著經濟由高速增長逐步進入中高速增長的「新常態」，地方財政收入增速勢必放緩甚至下降,而財政收支的矛盾將進一步加大。在經濟新常態下,地方政府的償債財力會受到很大影響，地方債務風險進一步加劇，雖然財政部推出的債務置換可以很大程度地化解短期違約風險或流動性風險,但是地方債務的規模或存量卻不會因此而減少,其長期信用風險依然存在（刁偉濤，2016）。[6]

圖 2-13 地方政府債務規模

註：數據來源於（刁偉濤，2016）。

三、結構性財政平衡

財政收支平衡和債務情況，反映了財政經濟運行的可持續性。政府的實際預算通常包含兩個部分的內容，一部分與長期經濟活動相關，反映潛在產出趨勢下財政收入和財政支出的周期性偏差，例如各項稅收收入、社會保障收支在經濟周期波動影響下的變化；另一部分則反映臨時性的影響因素，例如與自然災害、疾病相關的支出、附加稅費收入的暫時性變化，以及政府臨時性政策調整帶來的財政收支變化。因此，政府預算的制定需要考慮長期性和臨時性兩個方面因素的影響，一方面，財政政策的「自動穩定器」功能需要平衡在可能經濟波動下的不確定性影響。另一方面，預算赤字規模需要控制在一定的範圍，不可持續的債務積累也可能對經濟產生非常重大的影響。由於臨時性政府收支的不確定非常大，因此，在分析財政可持續性時，識別長期經濟活動環境下的政府收支平衡就顯得尤其重要。接下來我們從結構性財政平衡的角度來分析財政的可持續性。

結構性財政平衡（Structural Fiscal Balance，SFB）主要衡量的是經濟潛在產出水平下的政府收入和支出缺口，通常只包括長期經濟活動影響下的政府收支平衡。結構性平衡財政平衡的長期趨勢，就是在財政收入和支出中去除一些臨時性因素。結構性財政（預算）平衡的概念由Hageman(1999)提出，他認為「structural budget balance (SBB) as the residual balance after purging the actual balance of the estimated budgetary consequences of the business cycle」，表明結構性財政平衡是基於經濟周期波動平衡基礎上剩餘平衡，計算結構性財政平衡通常有3個步驟：①計算潛在潛在產出和GDP缺口；②量化與周期周期相關的財政收入和財政支出；③用財政收入和財政支出的實際值減去周期性支出和收入，從而得到結構性財政平衡的數值。

IMF 報告「Navigating the Fiscal Challenges Ahead,2000」認為支出周期性調整和結構性平衡的廣泛使用主要是為了解釋急劇惡化的財政平衡與宏觀經濟環境的變化之間的關係。Bornhorstet.Al(2011)認為周期性調整的主要目的是為了估計經濟的周期性變化對各國財政狀況的凈影響。為此，基於潛在產出水平下的周期性財政收支數據反映了實際經濟偏差對財政狀況的影響。結構平衡可以看作是周期性調整餘額的擴展，更具體地說，結構性財政平衡旨在量化和去除的經濟中周期變化不明顯的因素，如資產或商品價格的變化，還包括政府收支計劃中的一次性、暫時性的，對長期財政狀況影響較小的部分。

參考Bornhorstet.Al(2011)中對結構性財政平衡的分解方法，首先計算經濟實際產出與潛在產出的差值，再計算經過經濟周期調整后的財政收入與支出，最後計算出結構性財政平衡：

1．GDP 的 H P 濾波結果及產出缺口

圖 3-1 產出缺口（%potential GDP）

上圖是使用平滑參數100的HP 濾波對實際GDP去趨勢之後計算的產出缺口，計算方法為實際GDP-GDP 趨勢值的差額除以GDP 趨勢值，其中，實際GDP 採用以1978為基期的CPI進行調整。可以發現，1978年至今，產出缺口經歷了從正值到負值再到0值上下波動的多個階段，波動的基本範圍為[-10，10]，並且周期性特徵明顯，尤其是在2002年以前。2002年以後，產出缺口的波動明顯變緩，這可能是因為經濟應對周期性市場波動的能力有所提升。

計算結構性財政平衡的第二步是對財政收入和財政支出進行周期性調整，以剔除經濟周期性波動因素對財政收支的影響。我們參考Bornhorstet.al(2011)設置了不同財政收入和財政支出對產出缺口變化的彈性係數，用以考察不同彈性參數估計對結構性財政平衡的影響。下圖分別展示了不同彈性係數假定下的財政收入和財政支出波動值。由於財政支出對產出缺口波動的彈性係數一般假定為0，因此財政支出的周期性調整值等於實際發生值。當財政收入變動對產出缺口波動的彈性係數從1增加到1.536時，財政收入波動項隨參數增加而增加。

上圖展示了財政收入實際值與周期性調整值（即波動項）的差額隨時間變化的趨勢圖。可以發現，財政收入波動項在2000年以前相對平穩，基本上圍繞0值小範圍變化；而2000年之後，財政收入波動經歷了從負值到正值的較大轉變，並且2008年後波動值的變化更突出，方差明顯增大。主要原因或是2008年開始的全球經濟金融危機的影響，一方面企業利潤的波動明顯增加，因此以所得稅為代表的財政收入波動也會增加；另一方面，為刺激經濟增長，政府出台了一系列包含「營改增」政策在內的結構性減稅舉措，以及關於小微企業、科技創新企業的稅收優惠政策的影響，因此依經濟周期波動調整后的財政收入余值項波動明顯擴大。由於財政支出周期性調整是彈性係數設置為 0，因此財政支出波動項始終為 0。總體來看，財政收入隨經濟周期波動的趨勢明顯，並且波動幅度隨彈性係數的增大而增大。

3．結構性財政平衡

圖 3-3 結構性財政平衡

圖 3-3 是展示不同計算結果下的結構性財政平衡數值，也即是前文所述 CA B。為了不同年份之間的可比性，表中結構性平衡的數值均用占當年度潛在 G D P 的比重進行衡量。其中，基礎平衡①是指依經濟周期調整后財政收入和財政支出的初始差異；結構性平衡②中財政收入對產出缺口的彈性為 1，財政支出對產出缺口的彈性為 0；結構性平衡③中彈性係數為 1.4和 0.2。可以發現，自 2008 年以來，結構性財政一直呈現缺口狀況，並且缺口數額呈現不斷擴大趨勢，由 2008 年的 0.4% 逐漸擴大到 2015 年 4% ，表明用結構性財政可持續性衡量的政府風險水平也逐漸上升。

綜合來看，改革開放以來，在較多年份處於結構性財政缺口狀況。從近些年的情況來看，自 2007-2008 年國際金融危機以來，已連續數年存在結構性財政缺口。造成這種現象的原因包括國際經濟衰退，國內經濟從高增長向中速增長的新常態過度，以及「四萬億」等財政刺激的支出。從數量結果來看，近幾年的結構性財政缺口尚處於較小、可控的範圍，但是隨著全球經濟不景氣和國內經濟增速進一步放緩，結構性財政缺口存在進一步擴大的風險。政府和財政部門應當對此保持高度警惕，在使用財政政策刺激經濟的同時，應避免結構性財政缺口過大，竭力保持財政可持續性。

另外，可以發現，使用初始財政收入和財政支出差額計算的財政平衡整體波動較小，並且基本維持在 0 附近波動，這可能是因為預算約束的作用，而結構性平衡的範圍隨彈性係數的增加而增加。彈性係數的選擇可能會對周期性財政收入和財政支出產生較大影響，從而使得結構性財政平衡波動出現非常較大差異，甚至在某些期間內呈現相反的變動趨勢。同時，分別使用彈性係數（1，0）和（1.2，0.2）計算的結構性財政平衡變動趨勢與 1978-2015年財政收支平衡的實際數據差異較大，一定程度表明財政收入和財政支出對產出缺口波動的彈性係數分階段呈現較大差異。

四、政策建議

本報告關注的重點是結構性財政平衡，即經濟潛在產出水平下的政府收入和支出缺口，也即長期經濟活動影響下的政府收支平衡。在出現結構性財政缺口時，應當從優化財政稅收、提高生產率、推動城市化、改善貨幣政策有效性等方面解決存在的問題。

1.長期來看，一國經濟穩定增長的動力在於企業和家庭等市場主體保持經濟活力。本報告認為，應當從減稅降費和優化縮減政府支出兩個方面入手，進一步釋放經濟活力。近年來，已經開始著力於通過減稅等手段降低企業負擔，優化資源配置效率，鼓勵企業投資，促進居民消費。在這一領域，本報告認為應該進一步深化改革，從降費這一方向入手，清理已不符合當前經濟發展的行政事業性收費，將政府與企業的關係簡單化。另一方面，基於近幾年出現的逐漸加大的結構性財政缺口，本報告認為，在減稅的同時應當縮減政府支出。由於近幾年基礎建設的飛速發展，基礎設施帶來的生產效率提高的邊際效應逐漸減少。因此，應更加註重基礎設施的質而不僅僅注重它的量。

2.經濟增長的一大動力是技術進步，因此，提高潛在經濟產出水平的有效方法是加大科研力度以提高技術水平。基礎科學領域的研究代表著一國長期的科技進步動力。然而，在基礎科學領域的研究水平與發達國家尚有一定差距，原因在於不能夠有效吸引基礎科學領域的潛力新星。體現在兩個方面：第一是與國外相同水平的科研人員相比收入偏低，導致不能有效吸引或留住人才。現階段雖諸如「千人計劃」等人才引進項目，但是此類項目更多的是吸引已經做出成績的知名學者，所設置的門檻將潛力較大但是暫時成果較少的青年學者排除在外。然而，在基礎科學領域，科研人員研究的黃金年齡往往是取得博士學位初期的一段時間。因此，現行的人才項目並不能吸收最具潛力的人才，而是吸收了更多的功成名就的知名學者。第二是與國內其他行業的同等學力人才相比收入較低，導致無法吸引有志青年投身科學研究。因此，應當從諸如住房、子女教育等方面入手，提高基礎科學領域研究人員待遇，吸引有志青年投身科研事業。

3.通過大力發展區域中心城市推進城市化進程。城市化是一國經濟發展的動力之一。但是，在推進城市化的進程中，一個重要的問題是，什麼樣的城市化最匹配經濟發展目標。具體而言，是進一步發展區域中心城市，還是推動中小城鎮的發展？本報告認為，結合國際經驗和實際國情，大力發展區域中心城市是城市化進程的發展方向。從國際比較上來看，經濟體量和人口數量都與相近的經濟體是歐盟經濟體。歐盟經濟體的一大特點是擁有數十個區域中心城市，各個歐盟國家的首都和若干大國的部分其他城市（如德國法蘭克福、慕尼黑，法國里昂，義大利米蘭，西班牙巴塞羅納等）都是規模較大的區域甚至國際中心城市。即使在人口相對較少的美國，也有紐約、芝加哥、洛杉磯、舊金山、亞特蘭大、休斯頓、邁阿密等眾多區域或國際中心城市。從這一點來看，目前僅有北上廣深四大都市，相對於經濟總量和人口來說數量較少。因此，應該推動大型區域中心城市的進一步發展。相較於發展中小城鎮而言，區域中心城市能夠提供更好的公共服務、基礎設施和就業

機會，因此對人才有著較強吸引力。本報告認為，居民素質的提高而不是城鎮人口數量的增加，才是通過城市化提高生產率的本質。

4.抑制資產價格過快增長。在資產價格增長過快，而通脹水平過低的情況下，以房地產等資產為標的的投資的實際利率居高不下。實際利率過高將會導致需求不振，從而損害實體經濟，同時也會降低貨幣政策的有效性。因此，應該抑制資產價格過快增長，引導金融回歸服務實體經濟的本位。尤其在住房價格方面，應當加大一線城市和熱點二線城市的住宅土地供給，而不是為了防範「地王」出現而暫停或減少土地出讓。這是因為，當前房價與居民對未來房價的預期息息相關。限制土地出讓並不能夠從根本上降低居民對未來房價的預期，反而會進一步傳遞住房供給進一步減少的信號，從而也無法抑制房價過快上漲。而增加住宅土地供應，同時限制一線城市人口增長，能夠通過改變未來住房的供給需求預期來改變當前居民對未來房價的預期，從而抑制房價過快上漲。

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註釋：

[1]稅收返還和轉移支付是中央政府的支出，同時也是地方政府的收入。

[2]參見吳旭東 , 張果 . 政府性基金的性質、規模與結構研究 [J]. 財經問題研究 , 2014(11):23-28.

[3] 國債還本額為筆者根據當年度國債發行額和餘額相關數據推算而得。

[4]2007 年 6 月 18 日，財政部宣布發行 2000 億美元的特別國債（摺合人民幣約 1.5-1.6 萬億元）作為國家外匯投資公司的資本金。

[5] 由於國債付息數據不齊全，因此國債償付率僅由國債還本額佔GDP的比重計算而得，很大程度上低估了國債償付率水平。

[6] 刁偉濤 .「十三五」時期地方政府債務風險評估：負債總量與期限結構 [J]. 中央財經大學學報，2016，(3).

人民大學重陽金融研究院（人大重陽）成立於2013年1月19日，是重陽集團董事長裘國根先生向母校捐款2億元並設立教育基金運營的主要資助項目。

作為特色新型智庫，人大重陽旨在把脈金融，鑽研學術，關注現實，建言國家，服務大眾。人大重陽聘請了來自 10 多個國家的 96 名前政要、銀行家、知名學者為高級研究員，與 30 多個國家的智庫開展實質合作。

目前，人大重陽被官方認定為 G20智庫峰會（T20）共同牽頭智庫、金融學會綠色金融專業委員會秘書處、「一帶一路」智庫合作聯盟常務理事、-伊朗官學共建「一帶一路」中方牽頭智庫。2014年來，人大重陽連續三年被選入由美國賓夕法尼亞大學推出的、國際公認度最高的《全球智庫報告》的「全球頂級智庫150強」（僅七家智庫連續入圍）。