政府採購投訴舉報案件的司法審查思路

財政部門根據《中華人民共和國政府採購法》（以下簡稱「政府採購法」）的規定，對政府採購活動實施監管，負責處理政府採購活動中的投訴、檢舉和控告。

《政府採購法》第五十八條規定，投訴人對政府採購監督管理部門的投訴處理決定不服或者政府採購監督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請行政複議或者向人民法院提起行政訴訟。

由此可知，政府採購司法審查，是指政府採購當事人不服財政機關的具體行政行為提起訴訟，受訴法院對具體行政行為的事實認定和法律依據以及所適用的行政程序進行合法性審查，並作出相應裁決的活動。本文觀點來源於2017年財政行政複議典型案例分析座談會內容，重點圍繞司法審查這一主題進行介紹。

在司法實踐中，因為政府採購案件有其特殊性，爭議多數與採購文件技術參數設定、採購准入條件、採購過程、供應商投標真實性有關，涉及很多法律問題、技術問題和實務問題，需要有關技術部門或專家進行論證、鑒定，案件處理耗時長、難度大。

同時，由於《政府採購法》、《政府採購實施條例》等相關法律法規的規定不完善，法院在審查案件過程中，往往缺乏明確的法律依據和相關標準，不宜機械適用《行政訴訟法》的規定，必須結合政府採購實際情況進行審理。

現行法律、法規和規章對於舉報、檢舉、控告的處理程序沒有具體規定，同時，對於投訴、舉報、檢舉、控告也沒有明確的定義。因此財政機關處理政府採購過程中，缺乏明確標準，法院在受理、審判政府採購案件時也沒有明確的法律依據。

筆者將結合司法實踐，釐清政府採購案件中司法審查的基本思路，介紹法院審查行政機關是否具有法定職責時通常會裁定駁回起訴的幾種情形。

同時，由於利害關係的認定沒有明確的標準，筆者將介紹地方財政部門在處理案件過程中的一些新做法。

通常情況下，法院不嚴格區分投訴、舉報、控告、檢舉、信訪的概念，它們均屬於行政機關履職類案件。信訪比較特殊，因為對信訪有專門的《信訪條例》對其概念和程序等進行規定，不納入行政複議和司法審查的範圍。

法院在審理投訴、舉報、檢舉、控告等履職類案件時，主要分兩步走。第一步是判斷對於原告請求的履職事項，被告行政機關是否負有法定職責。第二步是判斷原告與履職事項是否具有利害關係。

審判實踐中，司法機關在判斷行政機關是否具有法定職責的過程中，不細究投訴、舉報、控告、檢舉的辭彙含義。根據法律法規的規定，屬於行政機關履職的事項，行政機關就應當履職。

同時，如果法律、法規、規章明確規定行政機關對投訴舉報負有答覆或者轉送義務的，行政機關也必須履行法定的程序性職責。

《政府採購供應商投訴處理辦法》（財政部令第20號）第十一條規定：財政部門收到投訴書後，應當在5個工作日內進行審查，對不符合投訴條件的，分別按下列規定予以處理：（一）投訴書內容不符合規定的，告知投訴人修改後重新投訴；（二）投訴不屬於本部門管轄的，轉送有管轄權的部門，並通知投訴人；（三）投訴不符合其他條件的，書面告知投訴人不予受理，並應當說明理由。

除了存在法定的程序性職責外，以下幾種情形，法院一般認定被告行政機關不具有法定職責而裁定駁回起訴：

第一，越級投訴或舉報的情形。即向有管轄權的行政機關的上級行政機關投訴舉報的，上級行政機關不具有法定職責。例如，霍某與天津市國土資源和房屋管理局不履行法定職責一案中，原告對相關估價機構作出的《天津市房屋拆遷估價分戶報告單》有異議，直接越級向作為上級機關的被告進行舉報要求處理，法院判決原告越級舉報的行為屬於信訪，根據《信訪條例》，原告的起訴依法應予駁回。

第二，舉報人、投訴人僅僅以行政機關負有相關行政管理領域的一般的監管職責為依據要求行政機關履行特定法律職責的。

例如，馮某某等訴中華人民共和國國家發展和改革委員會一案中，被告收到二原告郵寄的舉報信，該舉報信載明的被舉報人為天津發改委，被舉報第三人為瀚華公司。舉報請求為被舉報人未對房地產開發項目所建住宅執行政府定價和政府指導價格管理履行行政許可監管職責，確認行政不作為。

法院判決二原告的「舉報信」並非按照《價格違法行為舉報處理規定》的規定請求被告履行價格違法行為監管的行政職責，其所提系信訪事項，故二原告認為被告未在法定期限內對其舉報信進行處理，向被告提出同級行政複議申請，亦不屬於《行政複議法》規定的行政複議範圍。

第三，針對原告的爭議有專門的救濟途徑的。如若相關法律法規明確規定當事人有別的救濟途徑的，財政部門不具有法定職責。

第四，要求上級機關監督下級機關的。在組織法意義上，國務院部委負有針對某領域在全國範圍內的行業監管職責，同時也負責對下級進行指導監督，但是這一類指導監督是基於內部行政管理的一種措施，具有政策性和自由裁量的空間，法院不可能也無權審查。

所以如果原告針對具體行政行為要求上級機關進行撤銷、變更的，其可以直接申請行政複議與行政訴訟，而沒必要要求上級機關履職。在馮某某等訴中華人民共和國國家發展和改革委員會一案中，二原告遂向被告舉報，要求對天津市發改委的行為確認違法，最後法院駁回起訴。

除此之外，財政部門對於當事人提出的投訴、舉報、檢舉、控告或者提出的依法行政申請書，基於積極行政作為的原則，一般作出告知或者答覆，當事人如果僅僅對告知或答覆行為提起訴訟，法院在受案範圍的框架下，考慮有些情況是可以裁定駁回起訴的：

第一，不具有法定職責的行政機關對投訴舉報事項所做出的答覆，不再考慮答覆本身的合法性；

第二，上級行政機關將越級的投訴舉報轉送下級行政機關處理的；

第三，上級行政機關將越級投訴舉報事項作為信訪等非正式行政程序進行告知或者答覆的；

第四，投訴舉報人針對行政複議不予受理決定或者程序性的駁回複議申請的決定再次申請行政複議的，行政複議機關對此作出的不予受理決定或者程序性駁回複議申請的決定，申請人對此提起訴訟的，法院直接駁回起訴。

財政部20號令第二十條規定財政部門應當以書面形式通知投訴人、被投訴人及其他與投訴處理結果有利害關係的政府採購當事人。

在司法實踐中，利害關係的認定無明確的標準，尤其是政府採購案件中，潛在投標人的範圍是難以圈定的，故而在認定政府採購類案件時，利害關係的認定存在諸多難點。

例如，甲下載了標書，對於標書條款進行質疑，但最後結果標書未修改，其未參與投標，對於結果其有利害關係嗎？甲購買了標書，複印一份給乙，乙欲參與投標，對標書的條款提出質疑，這種情形有無利害關係呢？情況是複雜多樣的。

有一些地方採取「報名登記」的方式限定利害關係人的範圍，在政府採購公告中明確要求供應商在7個工作日內報名進行報名登記，只有通過報名登記的供應商才可以參與投標，也只有登記過的供應商才有質疑的權利。

通過報名登記的規定，旨在便於後期向相關供應商發出通知，同時可以將利害關係人限定在一定範圍。但是，需要指出的是，「報名登記」的實施過程中，要求供應商提供工商、稅務等資料，則違反了法律相關規定。根據政府採購相關規定，只有評標委員會在評審階段有權審查此類材料。

政府採購案件中，無論是法定職責還是利害關係的認定，都必須有法可依，有法必依。現行法律法規還有待完善，明確相關標準，才能更好的開展政府採購工作，指導司法實踐，維護社會公平公正，實現政府採購物有所值的目的。

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