業內 | 這一做法補貼公交企業運營，引發熱議

近日，長沙運達中央廣場和地下商業項目國金街正式營業，年內還將有五一商業廣場、五一里、九龍倉等多個捷運商業項目亮相，長沙捷運商業迎來了爆髮式發展的階段。長沙市這一做法引發行業的廣泛關注。

自2012年12月《國務院關於城市優先發展公共交通的指導意見》(國發〔2012〕64號)明確要加強公共交通用地綜合開發以來，許多城市都在積極探索公共交通場站商業開發的模式。各地公交場站商業開發情況如何?引入了哪些商業形式?採取了怎樣的投資建設模式?帶著這些問題，記者採訪了多家城市公共交通運營企業。

捷運車站內的自助售貨機、公交樞紐內的快餐店都是公共交通場站綜合開發的縮影，通過引入商業企業，提供多樣化服務，就是場站綜合開發的起點。隨著公交優先發展戰略的不斷推進，如何用好公共交通場站資源，充分發揮城市核心區公交場站的經濟價值，許多城市在場站綜合開發路徑上走出了不同的特點。

上海在公共交通發展過程中將場站資源與線路運營剝離，成立了上海交通投資(集團)有限公司，專門負責中心城區公交場站的投資建設和綜合經營開發。公交線路運營公司通過向樞紐場站運營公司支付租金，以獲得公交場站的使用權。樞紐場站運營公司通過多樣化經營，充分利用場站資源，補充場站運營資金的不足。以蘆恆路綜合客運交通樞紐為例，包含6條公交線路首末站、計程車候客站、590個機動車車停車位以及便民配套服務等設施，總建築面積近6萬平方米。其中在樞紐的2—4層預留了1.5萬平方米的便民配套服務空間，用於對外租賃，補貼樞紐運營維護成本。

▲雲南昆明雨花公交樞紐場站規劃了電影院、商場等商業設施。 記者 張凡 攝

2016年建成投用的雨花公交樞紐站是雲南昆明公交集團場站綜合開發的典型案例。這個佔地104.78畝、投資達4.15億元的樞紐站，除公交換乘、立體停車、加油加氣站外，還規劃了酒店、電影院、商場等商業設施，是昆明首個集捷運、公交、計程車和商業為一體的城市綜合交通樞紐。在此之前，昆明已經對公交場站綜合開發有所嘗試，一方面對新建公交場站地上、地下空間進行綜合開發，另一方面申請將已有場站中富裕的辦公用房統一出租，補貼公交運營虧損。

場站建設往往需要大量的建設資金，場站綜合開發意味著要在交通、管理功能之外建設商業開發面積，需要的資金量更為巨大，公交企業或公交場站運營企業很難籌集充足的資金用於場站綜合開發。在這樣的情況下，各地採取不同思路，吸引行業外企業投資合作，共同建設、共同獲益。

湖南長沙軌道交通集團通過投資換經營權的模式，進行捷運通道和地下空間的綜合開發，開發商通過投資和建設獲取一段時間內的商鋪經營權，而產權仍然歸長沙軌道交通集團所有。「捷運+物業+資源」的經營開發模式，不僅吸引了社會資本，緩解了軌道建設資金壓力，還積累軌道資產，逐步實現軌道投資、建設、運營的良性循環。開發商也為捷運引入了先進的商業經營理念，項目建設與後期經營得到了和諧結合。

廣東廣州捷運集團則通過戰略合作的方式，與其他企業合作開發捷運商業資源。2016年，廣州捷運集團與越秀集團達成戰略合作，拓展商業、住宅地產「開發+運營+金融」合作，開發大數據下的新型城市綜合服務功能。今年3月，廣州捷運集團又與廣州百貨企業集團簽訂戰略合作協議，以捷運沿線現有、在建及後續開發的商業物業為切入點，開展「捷運商業物業+廣百商業運營品牌」強強聯合的商業零售業務合作。

從城市規劃管理的角度來看，公共交通場站用地屬於劃撥用地中的城市基礎設施用地，是由政府根據城市和公共交通發展需要無償提供用以建設公交樞紐或場站設施。由於並未經過土地出讓的「招拍掛」過程，無法進行商業開發，直接至制約著公交場站的綜合開發推進。

記者從某知名房地產開發企業了解到，由於交通便利、政策鼓勵，捷運上蓋物業是近年來房地產開發的熱點領域，全國多個城市都開展了捷運上蓋物業的探索。受用地性質所限，無法在地面車站上方直接開發和建設住宅或商場，主要在車站周邊相鄰地塊進行開發，通過建設換乘通道實現車站與物業「一體化」。對於地下車站，則可以通過正常招拍掛程序獲得車站上方土地地面以上空間的使用權，進行商業開發。

房地產企業開展的捷運上蓋開發多為住宅類型的物業，捷運公司可以通過合作開發獲得通道設施的建設費用或部分物業產權，房地產企業則可以將便利的交通條件作為物業賣點，提升項目品質。

國內部分城市制定了場站綜合開發的土地及財政支持政策，公交場站用地實行土地掛牌即征即返的措施，通過摘牌的方式把土地從非經營性用地轉變為經營性用地。公交公司可以利用場站用地貸款獲取建設資金，在公交場站上方直接開發辦公、商貿、住宅，通過租賃和出讓收入獲得場站維護和運營資金，真正實現了一體化的場站綜合開發。

2016年10月，上海市政府辦公廳轉發《關於推進本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見》，其中指出軌道交通場站綜合建設用地可以按協議方式將使用權出讓給綜合開發主體，其中用於車站、軌道部分的土地按劃撥土地方式管理。明確了綜合開發用地使用權不得轉讓，綜合開發受益優先用於軌道交通建設和運營維護，以支持軌道交通的可持續發展。

健全綜合開發法律體系 開展投融資研究

深圳市都市交通規劃設計研究院院長 薛博

伴隨交通擁堵時代的來臨，政府和市民對公交發展寄予厚望，但由於種種歷史原因，公交行業的生存與發展越來越困難，企業只能承擔非常有限的責任。表現為，投資靠政府、經營靠補貼、盈利靠提價。通過物業綜合開發對公交企業運營進行補貼，建立公交行業的造血機能，是一項重要的對策。

現在我們面臨的問題是，相關政策支持力度不足，不同部門間政策沒有聯動修改，卡在「最後一公里」。主要表現為三個問題：

一是尚未出台相關法律法規，規範綜合開發的開展、實施，場站綜合開發基本採取一事一議的方式；

二是現有規劃設計體系並未明確綜合開發相關事宜：針對是否綜合開發、綜合開發功能和指標等問題，缺少針對性、實操性的指標、辦法；

三是在土地政策方面，相關法律法規規定公交場站通過劃撥獲得土地使用權，不可進行商業性開發。公交企業即便進行上蓋開發，受土地性質所限，開發后也無法進入市場。

為了規避上述問題，當前公交場站綜合開發更多地選擇保障房作為綜合開發的物業類型。以深圳梧桐苑綜合車場為例，在既有綜合車場用地上建設多層立體公交停車設施和保障房，配建少量商業和辦公設施。公交企業作為業主，負責場站建成后的運營，保障房將交由政府處置。

目前國內在捷運、公交場站綜合開發方面的工作還處於探索階段，為推動此項工作，有4點建議：

一是建立多部門、多專業協同的軌道(公交)場站+物業的綜合規劃新工作機制；

二是將公共交通的外部效益內部化，使項目自身獲得資金平衡，解決投資、補貼的缺口；

三是建立相對完備的公共交通基礎設施投資經營體制和風險收益分配機制；

四是在傳統項目可行性基礎上，開展綜合開發和投融資研究工作，三項研究同步開展，相互支持。

除此之外，目前各城市在進行大型公交設施綜合開發時，均要求進行交通承載力評估，在最大限度利用土地資源滿足公交發展需求的同時，通過評估確定綜合開發對周邊交通環境的影響，從而控制綜合開發計劃、優化交通設施布局和交通流線。

我們相信，「軌道(公交)場站+物業」綜合開發的模式制度創新的嘗試，還將不斷深入。這只是開始！