政策簡報|尹恆：國有企業產能過剩的量化分析

尹恆 國家發展與戰略研究院研究員

摘要

關於本文運用作者提出的企業層面產能利用率估計方法和1998-2013年工業企業數據，逐一比較139個三位數工業行業國有企業與非國有企業的產能利用率，並分析國有企業改革對產能利用率的影響。結果發現所有這139個行業，國有企業的產能利用率都低於非國有企業，低出20%-40%；總體上國有企業加權產能利用率只有非國有企業的70%左右。本文還發現國有企業改革（國有資本退出）能夠提高企業的產能利用率。控制其他影響企業產能利用率的因素后，國有資本退出后企業產能利用率平均提高10個百分點。

關鍵詞：國有企業產能利用率企業異質性

一、引言

產能利用率低（產能過剩）是經濟運行中經常需要應對的難題。本世紀以來已歷經四次大範圍的產能過剩。政府制定的節能減排目標中提及到的產能過剩行業數目在逐年增加，從「十一五」期間的11個落後產能行業增至「十三五」期間的19個。一些行業淘汰落後產能速度小於新增產能速度，產能過剩問題日益尖銳。例如，據鋼鐵工業協會統計，2011-2012年全國新投產鍊鋼產能約1.25億噸。同期淘汰鍊鋼產能約3700萬噸，新增產能近9000萬噸。產能過剩浪費稀缺資源，降低資源配置效率，同時也阻礙產業結構升級。

一些學者已經注意到國有企業的產能過剩問題可能更加嚴重（例如，董敏傑等，2015）。其根本原因在於政府控制著國企高管的任免和考核，傾向於將提高就業水平、穩定社會環境、增加財政收入和維持GDP高速增長等多重目標內化於國有企業的生產經營。也就是說國有企業目標多元，而不僅僅是成本最小和利潤最大化。相應地，國有企業得到政府更多的關照，例如低價土地、減免稅收、更易獲取金融資源、較低的資金成本等等。這造成一定程度的國有企業軟約束問題，從而一方面生產要素的低成本扭曲國有企業投資行為，導致過度投資和重複建設（孫曉華和李明珊，2016）；另一方面政府的「父愛主義」使得國有企業並不能按照市場機制優勝劣汰，落後產能難以被及時淘汰。因此，國有企業總是傾向於積累過剩產能。

然而至今這方面的研究主要依靠宏觀和行業層面數據，並不能直接回答國有企業的產能過剩問題是否真的更加嚴重。畢竟加總數據平滑掉了企業微觀層面的異質性，這不能不使得基於此的產能利用影響因素分析的可靠性打折扣。與宏觀分析中常用的代表性企業假定一樣，運用行業層面信息的產能利用率估計只是一個近似。本文根據作者提出的企業層面產能利用率估計方法（劉盛宇和尹恆，2016），運用1998-2013年工業企業數據，逐一比較139個三位數工業行業有企業與非國有企業的產能利用率，並分析國有企業改革對產能利用率的影響。結果發現所有行業國有企業的產能利用率都明顯偏低。所有這139個行業，國有企業的產能利用率都低於非國有企業，一般都低出20%-40%。總體而言，國有企業的加權產能利用率只有非國有企業的70%左右。本文還發現世紀之交的國有企業改革（國有資本退出）能夠有效提高企業的產能利用率。總的來說控制其他影響企業產能利用率的因素后，國有資本退出后企業產能利用率提高10個百分點。

二、企業層面產能利用率的估計方法

產能利用率是企業實際產出與潛在產出的比值。我們採用潛在產出的經濟定義，即在當前資本存量下平均成本最低的產出水平，也就是短期平均成本曲線最低點的產出水平。為此，需要估計企業生產函數參數和全要素生產率。

企業生產函數的估計方法經歷了較長時期的發展，其面臨的主要困難一直是內生性問題。對企業而言其生產率水平是已知的，企業根據其生產率水平選擇可變生產要素的投入量；但對於估計者而言它不可觀測的，在估計企業生產函數時生產率水平被放入誤差項中。這樣，生產要素投入與誤差項間的相關性會使得生產函數參數的估計不一致。分離企業生產率的異質性是估計企業層面產能利用率的另一個關鍵問題。產能利用率的變化源於企業對市場需求的主動反應，這與企業生產率變化的性質完全不同。如果企業生產率是異質的，企業實際產出的差異並不完全是由需求引起的，還包括了企業生產率的差異。例如兩個企業使用同樣的資本、面臨同樣的市場需求、生產同樣的產出。如果一個企業更有效率（生產率更高），從而其潛在產出更大。如果忽視生產率的差異，顯然會高估生產率高的企業的產能利用率。

自Olley& Pakes（1996）開始，企業生產函數和生產率的結構估計方法得到了長足的發展。其基本思路是設定生產率的演化具有持久性，利用可觀測的企業層面變數作為生產率的代理變數，從而根本上解決了長期困擾生產函數參數估計的內生性問題。Ackerberg et al.（2015）是這一思路的最近發展。我們嘗試將企業層面產能利用率估計文獻與企業生產函數結構估計文獻一致地整合起來，提出一種基於企業層面數據、能夠準確控制企業生產率異質性的產能利用率估計方法，基本思路見附錄1。

三、國有企業與非國有企業產能利用率的比較

本文國有企業的定義為：企業存在國有資本，即實收資本有股份大於0。我們還嘗試了另一個定義，即登記註冊類型為國有企業，基本結論維持不變。關於行業的界定，為了使分析更具針對性，我們選擇《國民經濟行業分類》（GB/T 4754-2002）中三位數工業行業，總共有個190（我們將煉鐵行業和鍊鋼行業合併）。排除沒有樣本企業的行業（6個）、樣本太少的行業（30個）和估計失效的行業（5個），我們總共估計了139個三位數行業。

為了分析國有企業與非國有企業產能利用率是否存在系統性差別，我們對所有139個三位數行業逐一進行估計，得到行業內每個行業每年的產能利用率。然後，我們對這139個逐一進行簡單回歸，試圖回答一個基本問題：排除經濟波動的影響后，國有企業與非國有企業產能利用率是否存在系統性差別？表1列示了所有這139個行業的估計結果。可以看到，所有139個行業有企業的產能利用率都低於非國有企業，一般都低出20%-40%。而且t檢驗顯示，除了紡織面料鞋的製造9個行業外，其餘130個行業國有企業與非國有企業的產能利用率差距都十分顯著地。這裡包含了幾乎所有三位數工業行業，行業間的差異巨大，但國有企業產能利用率偏低的結論卻是完全一致的。在細分行業的分析中這種一致性是十分少見的。這表明國有企業產能利用率偏低是一個十分穩健的事實。

表1所有行業國有企業產能利用率與非國有企業的比較

註：「比值」=（國企平均產能利用率-非國企平均產能利用率）/非國企平均產能利用率，即行業簡單平均的國企產能利用率比非國企低出的百分比。

為了分析國有企業總體的產能利用狀況及其變化趨勢，我們逐年計算加權產能利用率。表2列示的是國企與非國企業的差異，即國有企業組的加權產能利用率/非國有企業組的加權產能利用率。所有139個行業的結果完全一致，由於篇幅所限，我們只列出了主要行業。總體而言，國有企業行業加權的國有企業產能利用率只有非國有企業的70%左右，有些行業和年份這一數值更低，例如玻璃及玻璃製品行業（314）國有企業的加權產能利用率基本上只有非國有企業的一半。從時間上看，1998-2013期間國有企業整體的產能利用狀況的差距存在縮小的趨勢。

表2主要行業國企加權產能利用率與非國企的差距及趨勢

四、國有企業改革對產能利用率的影響

在世紀之交經歷了一輪以「抓大放小」為政策目標的國企改革，國有資本在幾乎所有行業都大規模撤離。我們的樣本正好涵蓋了這段特別的時期。這為我們總結國企改革對企業產能利用率的影響提供了很好的機會。我們運用常用的政策評估方法（DID方法）分析這一改革對企業產能利用率的效應。控制變數包括：投資率，當年投資與凈資本比率。投資率越高，產能利用率就可能越低。補貼率，當年收到的補貼除以銷售收入。企業得到的補貼越多，其實際回報就越高，傾向於更加樂觀，從而相應地影響其產能利用率。企業規模，用企業總資產的對數值度量。企業規模可能與企業要素配置效率相關，從而影響企業的產能利用率。出口率，出口與總銷售收入比率。考慮到開放經濟的影響，出口競爭力的差異也會影響企業的產能利用率。企業年齡。企業經營時間越長，市場經驗越豐富，經營就會越穩定。考慮到存在時間非線性效應，加入企業年齡的平方項。回歸係數為控制經濟波動和其他影響企業產能利用率的因素后，國企改革（國有資本撤出）對企業產能利用率的影響，可以理解國企改革的產能利用率效應。表3列出了主要行業的估計結果。控制變數的符號與預期一樣，由於篇幅限制，我們沒有列出控制變數的影響。可以看出，國有企業改革能夠有效提高企業的產能利用率。總的來說控制其他影響企業產能利用率的因素后，國有資本退出使企業產能利用率提高10個百分點。

表3主要行業國有企業改革對產能利用率的影響

註：「係數」表示行業平均而言，國企改革（國有資本撤出）后企業產能利用率提高的百分點。

五、總結

本文旨在從企業數據出發為國有企業產能利用率偏低的論斷提供確切的證據。運用作者提出的估計企業層面產能利用率的方法，本文發現在所有139個三位數行業有企業的產能利用率確實明顯偏低。本文還發現世紀之交的國有企業改革（國有資本退出）能夠有效提高企業的產能利用率。

國有企業產能利用率低的根源在於一方面其目標多元，而不僅僅是成本最小化；另一方面國有企業因特殊的政治關聯能夠獲得成本更低的要素和各種政策優惠。權衡多重目標和軟預算約束下的國有企業經營和投資決策，明顯會不同於單純追求利潤最大化和市場成本約束下的最優投資和產能利用決策。從這個角度看，現在的國有企業過度投資和產能利用率不高，與傳統計劃經濟時代的「投資饑渴症」和投資效率低下在本質上完全相同。

因此，混淆不同類型的國有企業，造成國有企業的多重目標和預算約束軟化，不可能徹底消除國有企業投資效率低下和產能過剩痼疾。可喜的是，2015年8月24日《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》中提出的「分類推進國企改革」政策、以及2015年12月29日多部門聯合發布的《關於國有企業功能界定與分類的指導意見》提出的「分類推進改革、分類促進發展、分類實施監管和分類定責考核」政策，為徹底解決國有企業產能過剩問題提供了思路：

1. 對於商業類或競爭類的國有企業，應該回歸其利潤最大化目標，硬化其預算約束，讓國有企業成為一個與其它企業完全一樣的市場競爭主體。國家作為股東與其它股東的目標完全一樣，即實現國有資本的保值增值。政府不應該將其它社會目標施加於這類國有企業，同時也不應該給予對其要素和政策方面的優惠、照顧。

2. 對於公益類的國有企業，政府應該明確其社會責任、給予其相應的資源。政府應該對其實施嚴厲的監管，保證其掌握的公共資源嚴格服務於其承擔的公共責任。

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