周洪宇：霧霾治理體系亟待完善

原標題:周洪宇：霧霾治理體系亟待完善

文丨周洪宇全國人大代表、湖北省人大常委會副主任、華中師範大學教授、長江教育研究院院長

隨著經濟快速發展及城市化和工業化發展加劇，能源消耗迅速增加，大氣環境面臨的形勢尤其嚴峻，大氣污染物排放總量居高不下，大氣污染日益嚴重，已成為世界大氣污染最嚴重的國家之一。2016年霧霾污染平均值雖然較2015年有所減少，但我們無法從平均值的減少中感受到空氣質量的改善。

從2016年10月份開始一直到2017年2月份，霧霾的陰雲一直大部分地區時隱時現，其中京津冀、長三角、成渝、中原地區的污染情況尤為嚴重，空氣污染成為國民生活中的不可承受之重。強化污染防治措施，讓霧霾治理更加有效，特別是讓老百姓實實在在感受到空氣質量的改善已是當務之急。

霧霾治理體系亟待完善

從污染源上看，北方霧霾主要是源於冬季燃煤採暖和生物質燃燒排放，同時疊加本地工業生產和機動車排放造成了區域性大範圍污染，而南方霧霾中有部分原因是受到了北方氣流影響，造成了污染團持續不斷向南持續傳輸，同時本地的工業污染和機動車排放也起到了推波助瀾的作用，加上南方長時間的「靜穩氣候」和「逆溫輻射」，更加不利於大氣污染的快速擴散。

從氣候上看，霧霾的形成、發展、維持、消散過程與氣象條件密不可分，主要包括風場、水汽、大氣溫度、降水等。霧霾持續的原因包括空氣中懸浮微粒的增加、降水日數的減少、平均風速的減小、相對濕度大。特別是近年來的溫室效應，給霧霾持續盤桓提供了有利的氣象條件。

從地區結構看，霧霾嚴重的主要是經濟發達地區和重化工業突出地區，如京津冀等地，經過這些年的快速發展，京津冀及周邊地區燃煤、機動車等排放的污染物翻了四五番。隨著污染物排放量上升，成霾的氣象門檻逐年降低。氣象條件稍微差一點，就發生霧霾，再差一點，就發生重霧霾污染。霧霾之害表面看是一種環境生態現象，實質與經濟社會的嚴重失衡高度相關，尤其與人口及人類活動在空間上的嚴重失衡高度相關。

從霧霾治理應對機制上看，由於針對這種重度污染地方政府普遍存在重污染天氣預測能力不足、響應級別偏低；應急預案不夠完善，對重點大氣污染排污企業的重污染天氣應急響應工作沒有強制性或約束性要求，應急響應措施針對性可操作性不強；企業排放問題仍舊突出，有些中小城市至今沒有安裝脫硫脫硝設備，面源污染管控不到位。

綜上所述，霧霾產生的主要原因是污染排放量大，加之不利氣象條件推波助瀾。可以預計，在目前污染物排放還沒有降到位的情況下，霧霾天數減幅不會太過明顯。這些年來，在節能減排、環境保護方面投入巨大的人力物力，取得明顯成效，但總體來看，高投入、高排放、高污染的生產模式並沒有得到根本改變。而在污染治理環節，由於控制污染氣體排放關係到地方工業生產和社會就業，加上地方環保監控覆蓋面和環保力度存在差異，某些地區霧霾治理體系缺失和失效並存。

因此霧霾的治理需要從中央到地方都建立一個上下聯動的完備體系，既要依靠產業結構、能源結構的優化和升級，也須構建治污的嚴密體系和有效機制，兩者相輔相成。從發達國家成熟經驗和地區治理典型來看，在產業和能源結構優化之前，完善治理體系是當前有效治理霧霾的最有效手段。

霧霾治理不能「一味靠天」

根據氣象局發布的《2016年氣候公報》顯示，儘管2016年霧和霾過程總次數少於2015年，但也先後出現了8次大範圍、持續性中到重度霾天氣過程。其中有數次的霧霾天氣短暫消失，靠的是老天爺的「救場」，大風、雨水為籠罩使霧霾下的芸芸眾生摘下口罩，但這註定無法成為解決霧霾問題的長久之計，氣候帶來的「清洗模式」或許可以讓我們獲得短暫的喘息，但要徹底擺脫霧霾噩夢絕不能一味「等風來」。

治理霧霾較好地區的經驗表明，構建嚴密細緻的治理體系，污染排放是可以得到有效控制，霧霾天氣是可以大大減少乃至消除的。例如，近年來的蘭州治霾經驗就有力地佐證了這一點。2015年，巴黎氣候大會上，蘭州市榮獲由聯合國氣候變化框架公約組織、低碳聯盟、美國環保協會和低碳減排專委會聯合頒發的「今日變革進步獎」。大會期間，蘭州市大氣污染治理的做法、建設低碳城市的美好願景，得到與會專家、代表的充分肯定和積極評價。

作為以重化工業為主的城市，蘭州與北方多數地區一樣存在大量污染源，地理環境和氣候條件並不有利於污染物排放，但蘭州市不斷完善治理體系，建立網格化治理方式，踏踏實實落實治理責任制，逐步解決了霧霾這個大問題。

傳統觀念認為治理霧霾需要大投入、高技術，但蘭州等地經驗說明，建立有效的治理體系會事半功倍。同時，還應看到發達國家治理霧霾成功經驗，加強環保宣傳，啟發社會公眾環保意識，自主採取綠色出行和低碳生活方式，是有效提升空氣質量的一個重要方面。霧霾不是一個孤立的問題，需要系統化、體系化、常態化的長期努力加以解決。根治或基本消除霧霾天氣需要一個過程，但這個過程不應該讓老百姓等的太久，客觀上需要立即加大行政手段力度，打造完善的治理體系，建立長遠的環境保護制度。

實現「藍」從五方面著手

習近平總書記說，「夢歸根到底是人民的夢，必須緊緊依靠人民來實現，必須不斷為人民造福。」而近年來出現的霧霾已經影響到了「夢」的早日實現。霧霾籠罩，原本怡人的景色顯得讓人害怕；霧霾籠罩，散步都會成為一種痛苦的體驗；霧霾籠罩，孩子失去了親近自然的權利。這種種的景象顯然與「夢」背道而馳，「夢」不僅僅只有物質的滿足，還需要有清新的空氣，潔凈的水源。

過去的幾十年我們讓國家日益富裕，成為世界第二大經濟體，贏得了越來越多的國際尊重。但我們也應該正視到這些成就的取得其實是以犧牲環境為代價換來的，習近平總書記說過，「要實現中華民族的偉大復興，就是中華民族近代以來最偉大的夢想。」其中偉大的定義裡面應該包含藍天白雲，應該包含青山綠水，應該讓改善後的優越自然環境成為中華民族偉大復興最有力的註腳。

具體來說，有以下建議：

一、國家應建立大氣污染綜合治理聯席會議機制，統一部署，綜合治理大氣污染問題。針對在大氣污染治理推進上步調難以一致的情況，國務院應建立跨部門、跨地區的大氣污染綜合治理聯席會議機制，由國家環保部、發改委、財政部、工信部、農業部、國土資源部、國家氣象局、國務院法制辦等相關部門和全國相關省（自治區、直轄市）地方政府參與，下設大氣污染綜合治理委員會辦公室，辦公室設國家環境保護部，負責日常工作。對霧霾治理拿出周期性規劃，提出國家年度治霾目標；對可能出現重污染、污染地區進行指導、督查，要求各地拿出治理大氣污染時間表和路線圖，細化節能減排數據比例，制定詳細的處罰制約措施，並定期評估治理效果，落實率低的部門和地方需由主官說明情況，定期改進措施。

二、國家環境保護部聯合有關部門，進一步強化污染防治措施。建立區域環境管理框架制度以打破地域界限來進行統一管理，根據年度治霾目標，分解具體工作任務。全面加大燃煤鍋爐取締力度，改用熱電聯產集中供熱、燃氣供暖、電供暖；積極推進城中村、城鄉結合部、農村地區散煤治理；加強工業企業冬季錯峰生產力度；提高行業排放標準，加強排污許可管理，嚴格依法對違規排污企業實施停產整治；依託科技手段和網格化監管，加大排查、整治「小散亂污」企業力度；強化對高排放車輛的監管，嚴格管控重型柴油車及高頻使用的計程車污染物排放，加快淘汰黃標車及老舊車。完善霧霾污染治理信息公開制度，在環保部網站開設霧霾治理專欄，公開有關空氣污染治理的各種法律法規、研究報告、監測結果、處罰決定及其他數據信息，以滿足公眾對於霧霾污染信息的需求。

三、地方政府下大力氣，出實招鐵腕治污。以大氣污染防治法為全面統籌，並進一步細化地方性法規。具體應呈現以國家立法為全局統籌，加快地方立法進程，依法治霾，依法治污，協同共進，讓地方大氣污染治理有法可用，有法可依。對城市工業污染強化「關、停、改、轉」等措施，加大政府資金引導，對高排放企業進行深度治理；從「治、管、控」入手減煤量、控煤質，調整城市能源結構，繼續擴大清潔能源使用範圍；嚴格落實城市工地除塵措施，加大監督力度，要求企業施工現場圍擋、工地物料堆放覆蓋、施工現場路面硬化、駛出工地車輛沖洗、拆遷工地濕法作業、渣土運輸車輛密閉百分百落實到位；在區域內大力加強城市綠道建設、加大湖泊保護力度，拆遷阻擋城市風道的建築，以獲得更有利的除霾自然條件。

四、將環境信用納入整體社會信用評價，鼓勵環保公益訴訟。嚴格按照《環境保護法》第五十四條規定縣以上地方人民政府環境保護主官部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，對外公開環境違法信息名單，同時將環境違法信息納入企業整體社會信用評價，作為政府部門和金融機構評價企業的基礎。鼓勵個人或民間組織提出環保公益訴訟，修改《訴訟費用交納辦法》，見面個人或民間組織提起環境民事公益訴訟的訴訟費，保障公民在環保領域的監督權。

五、建立專門的環境公開聽證會制度，鼓勵個人和民間組織參與霧霾治理。建立嚴重環境問題公開聽證會制度，通過公開聽證會的形式，對霧霾治理過程中的重要議題，如成因問題、對健康影響問題、立法修改問題等廣泛聽取各方意見，凝聚社會共識；考慮到霧霾治理的全局性、複雜性，政府部門應鼓勵個人和民間組織參與環保法律、技術標準的制定、重大項目的環境評估等霧霾治理活動，將公眾滿意度作為霧霾治理工作成效的重要測評標準，強化霧霾治理的多元主體約束，增強環境決策的透明性和執行力度，構建全社會共同參與防治霧霾的良好氛圍。