戰略 | 中國與東南亞國家互聯互通現狀評估與策略選擇

在「一帶一路」戰略規劃中，東南亞將成為「絲綢之路經濟帶」與「21世紀海上絲綢之路」的交匯地區，具有重要的連通與支撐作用。對此，2015年3月國家發改委、外交部、商務部聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》指出，「絲綢之路經濟帶重點暢通經中亞、俄羅斯至歐洲（波羅的海）；經中亞、西亞至波斯灣、地中海；至東南亞、南亞、印度洋。21世紀海上絲綢之路重點方向是從沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；從沿海港口過南海到南太平洋。」因此，積極推動與東南亞國家之間的互聯互通，就成為有效落實「絲綢之路經濟帶」與「21世紀海上絲綢之路」建設的重要前提和關鍵環節。從中長期來看，進一步加強與東南亞國家之間的互聯互通，對而言，具有三方面重要意義：一是積極主動應對美國「亞太再平衡」等大國地緣戰略；二是在東亞一體化背景下繼續深化—東盟關係；三是構建更安全高效的印度洋戰略通道。為此，本文分析了與東南亞國家之間互聯互通的現狀和挑戰，並提出相應策略。

與東南亞國家互聯互通的現狀

—東盟合作在過去的「黃金十年」中取得顯著成效，相繼簽署了全面經濟合作框架協議、貨物貿易協定、服務貿易協定、投資協定，並建成—東盟自由貿易區，成為全球最大的發展家自由貿易區。—東盟雙邊貿易總額增長10倍，年均增長達23.6%。連續多年成為東盟的最大貿易夥伴，而東盟則成為的第三大貿易夥伴。2013年10月9日，李克強總理在第16次—東盟領導人會議上，著重闡述了—東盟「2+7合作框架」，為開啟—東盟合作「鑽石十年」描繪了發展路線圖。—東盟合作開始進入全方位、多領域、深層次的發展新階段。

不過，由於國際金融危機深層次影響繼續顯現，全球經濟復甦緩慢，—東盟合作也在一定程度上受到拖累。2014年，—東盟雙邊貿易總額為4801.25億美元，同比增長8.23%，部分國家對華貿易呈現低速增長甚至是負增長；新增雙向投資總額為121.8億美元，其中東盟國家對華新增直接投資63億美元，同比下降24.53%，在東盟國家新增直接投資58.8億美元，小幅增長2.5%。

這就意味著，如果要達成2020年—東盟雙邊貿易總額1萬億美元，雙向投資總額1500億美元的發展目標，還需要為—東盟合作提供新增長動力與發展契機。作為推動亞歐非大陸沿線各國開放合作的宏大經濟願景，「一帶一路」建設的貫徹與落實，必將為進一步深化—東盟合作提供戰略機遇，從而切實推進—東盟自貿區升級版的發展與完善。

（一）「一帶一路」建設將為東盟國家的基礎設施互聯互通提供資金、技術、人才等全方位支持，有助於東南亞發揮戰略通道優勢，推動沿線地區社會經濟發展，從而為進一步深化—東盟合作提供硬體保障

東南亞地處戰略要衝，坐擁溝通兩洋連接亞非歐的區位優勢，但是，相對落後的基礎設施互聯互通建設，卻在很大程度上限制了東南亞有效發揮戰略通道的作用，不僅延緩了東南亞國家社會經濟發展與東盟一體化進程，而且阻礙了東西方經濟文化的交流與合作。

以鐵路建設為例，早在1995年，馬來西亞就提出修建一條從馬來半島南端的新加坡，經馬來西亞和中南半島五國，延伸到雲南的「泛亞鐵路」倡議，並得到東盟各國領導人與政府積極響應。但是，時至今日，「泛亞鐵路」東盟通道建設依然大多停留在紙面規劃，並未得到有效落實。

事實上，即使曾被譽為「四小虎」的泰國，其鐵路建設也不發達，更遑論發展水平相對落後的其他中南半島國家。據統計，泰國目前鐵路總里程5327公里，僅比70年前增加了1000多公里，並有八成左右依然為單線；鐵路車輛設備老舊，線路缺乏管理維護，致使運營效率低下且安全堪憂，客運與貨運時速僅為50公里/小時與29公里/小時，而且事故頻發，呈逐年上升趨勢。與此相比，印尼作為東南亞地區大國，其鐵路建設更是乏力，截至2016年6月15日，全國鐵路總長度僅有5196公里，且絕大多數建於荷蘭殖民時期，並且許多舊有鐵路更是遭遇廢棄，軌道朽壞。

從成因來看，東南亞地區基礎設施互聯互通的建設步伐明顯落後於社會經濟發展，主要是受市場狹小、融資困難、以及技術與人才儲備不足等客觀因素影響。基礎設施互聯互通建設投資大、施工難、收益慢，規模經濟效應明顯，因此對東南亞的中小國家而言，很難在缺乏外力支持的情況下啟動相關建設。

「一帶一路」建設，將為東盟國家的基礎設施互聯互通建設提供戰略契機。在市場方面，「一帶一路」貫穿亞歐非大陸，一端是包括在內的活躍東亞經濟圈，另一端是發達歐洲經濟圈，中間廣大腹地國家經濟發展潛力巨大，從而為東南亞地區的戰略通道建設提供了廣闊市場前景預期；在資金方面，「一帶一路」框架下創設的亞洲基礎設施投資銀行與絲路基金，都將為東盟國家的基礎設施互聯互通建設提供有效融資渠道；在技術與人才儲備方面，不僅有能力提供全方位支撐，還將通過技術轉讓與人才培養，協助東盟國家經由「干中學」方式充實技術與人才儲備。

東盟國家在「一帶一路」框架下開展基礎設施互聯互通建設，不僅能在短期內有效刺激沿線各國經濟增長，而且在中長期也將有利於切實改善東盟國家互聯互通的硬體條件，發揮東南亞地區的戰略通道優勢，促進東盟一體化進程，並為進一步深化—東盟合作提供硬體基礎設施方面的有效保障。

（二）「一帶一路」建設將為東盟國家產業結構調整提供發展契機，有助於推動創造性產業轉移，並在此基礎上形成更公平、合理、高效的區域產業分工體系，從而為打造—東盟自貿區升級版創造有利條件

作為全球最大的「南南型」區域合作組織，—東盟自由貿易區從2002年11月啟動建設到2010年1月1日正式建成，製造業內部關稅持續下降，從1990年的0.576降至2010年的0.017，年均降幅達到16.24%，有力推動了—東盟雙邊貿易增長，產業內貿易也呈明顯上升趨勢；與此同時，—東盟區域內產業空間布局也發生明顯變化，從2002年到2010年，製造業產值在區域內所佔比重以年均2.39%的速度遞增到88.17%，東盟國家製造業產值所佔比重則逐年下降。

從資源優化整合的角度來看，現有的區域產業分工體系的確是在一定程度上提高了資源配置的有效性，從而切實推動了與東盟各國社會經濟發展；但是，這種產業鏈的延伸與資源優化整合，更多是基於市場化尤其是跨國公司的中短期成本—收益考慮，因此很容易產生企業市場化短期行為與國家戰略性長期訴求的配對錯位，並在中長期形成結構性發展瓶頸。

長期以來，與東盟各國都主要參與跨國公司的產業鏈，並處在價值鏈低端，所獲得的產業附加值普遍很低，難以有效分享資本與技術紅利。在工業化起步階段，依託跨國公司產業鏈的區域產業分工體系表現出強勁活力，有效支撐了東亞經濟持續繁榮與增長；但是，隨著東亞地區特別是成為全球製造中心，區域產業分工錯配的負面影響日益凸顯，並在很大程度上引發了結構性的發展不平衡問題，從而不僅影響到與東盟各國的產業結構調整與升級，而且成為進一步深化—東盟合作的瓶頸障礙。

2008年，美國發生「次貸危機」，此後演變成擴及全球的金融危機和經濟危機，在根本上動搖了長期以來東亞與美國之間「危險的平衡」，東亞地區生產擴張不能再主要靠美國市場的需求。這就使得東亞地區不得不進行調整，努力開拓內部市場和其他市場，大力調整生產結構和拉動內需，轉變發展方式。對於—東盟合作而言，這既是困難重重的挑戰，也是構建更加公平、合理、高效的區域產業分工體系的重要契機。

依託「一帶一路」建設，將有利於沿線各國開展經濟發展戰略的積極溝通與有效對接，並通過有針對性的雙多邊貿易與投資便利化安排，有序引導跨國產業鏈的合理布局，在宏觀層面主動化解市場行為與國家戰略的結構性錯配，尤其是切實改變傳統的替代性產業轉移模式，摒棄市場化短期行為的低成本、高污染、產能過剩的跨國產業投資，積極推進創造性產業轉移，從而在互利共贏的投資建設過程中，為打造—東盟自貿區升級版創造有利條件。

（三）「一帶一路」建設將為與東盟國家提供更廣泛、豐富、多元的人文交流與合作平台，有助於深化各國民眾相互理解與認同，推動命運共同體意識的形成與發展，為—東盟合作夯實民意基礎

從區域合作理念來看，亞太地區與歐洲地區存在顯著差異，後者的合作思想源自區域主義認同，而前者的合作思想則是開放環境下的市場聯繫與合作。作為引導亞太區域合作的核心理念，「開放的區域主義」並不是傳統意義上的區域主義概念，而是一種新的基於利益考量的合作理念。這就使得亞太地區的雙多邊合作普遍呈現利益導向的彈性架構，很容易在求同存異的前提下開展務實合作，但卻很難形成有約束力的規範支撐。

—東盟建立對話關係以來，雙方在11個領域建立了合作機制，打造了—東盟博覽會、—東盟中心、—東盟環保中心、—東盟教育交流周等系列合作平台，密切的人文交流與合作，夯實了雙邊友好基礎，給雙方人民帶來了實實在在的利益。25年來，與東盟通過部長級會議、論壇研討、人員交流、舉辦藝術節和展覽等形式，開展了多層次、多渠道的文化交流合作，有力增進了和東盟對彼此文化的了解、尊重和欣賞，為—東盟關係發展奠定了堅實的基礎。從2005年開始，和東盟將文化確定為雙方重點合作領域。近年來，從官方到民間，與東盟之間在文化產業、節慶會展、語言培訓、旅遊、體育、演藝等方面合作頻繁，文化交流不斷擴大。

對於—東盟合作而言，靈活務實的彈性架構曾在「黃金十年」的起步階段發揮過重要作用，有力助推了經貿交流與合作；但是，隨著—東盟合作步入「鑽石十年」的深化階段，彈性架構的缺陷開始日益顯現，難以在推進全面合作尤其是重點和敏感領域合作中形成有效支撐，因此需要依託命運共同體意識進一步夯實民意，並在此基礎上，構造更具執行力與穩定性的合作架構。

近年來，通過積極主動的雙多邊合作，為周邊國家展現了獨特的文化觀、價值觀、義利觀、近鄰觀以及和平觀，為命運共同體意識注入了深厚的文化內涵。不過，命運共同體存在於各種複雜交錯的關係之中，依託的是基於共同利益的合作共處。因此，命運共同體意識的形成與發展，還需要東盟各國各階層民眾的共同參與，從而在互學互鑒基礎上，形成兼容並蓄的理解與共識。

「一帶一路」建設將為與東盟各國提供領域更廣泛、資源更豐富、形式更多元的人文交流與合作平台。文化交流、學術往來、人才交流合作、媒體合作、青年與婦女交往、志願者服務等，都將成為傳承與弘揚絲綢之路友好合作精神的重要載體，並將為增進各國各階層民眾的認知與認同，促進命運共同體意識的形成與發展，提供必要前提與有利條件，為進一步深化—東盟合作奠定堅實的民意基礎。

與東南亞國家互聯互通面臨風險挑戰

（一）政治與戰略風險：大國博弈引發政治互信缺乏

對於與東南亞國家的互聯互通而言，最主要的發展瓶頸就是缺乏戰略互信，使得很多互利共贏的計劃和項目都停留在口頭或紙面，難以得到貫徹落實。作為全球第二大經濟體，綜合國力的強勢提升，還是在客觀上引發了地區秩序與大國均勢的深刻調整。這就使得國力與相去甚遠的東盟國家很容易受到傳統的大國平衡意識影響，進而在對華合作尤其是戰略合作方面有所保留，難以形成有效對接與積極互動。「一帶一路」建設將為打通直入印度洋的戰略大通道，在根本上瓦解美國構築的東亞戰略包圍網，因此必將引起美國明顯的應激反應，使得中美兩國在東亞地區的戰略博弈進一步加劇。與此同時，日本、印度、俄羅斯等大國也將更加積極主動地參與東亞地區的戰略博弈，以期在地區新秩序的構建過程中佔據有利地位，從而更多地分享東亞經濟增長的發展紅利。從長期看，東亞地緣政治格局的多極化發展趨勢，將有助於構建更加公平、合理、有序的地區新秩序，為—東盟合作提供有利環境，但在短期內，多國博弈的複雜利益糾葛將會延緩新形態的大國均勢形成，使得東盟國家更多採取待價而沽的觀望態度，進而影響—東盟合作的前進步伐。

並且，近年來，東南亞國家相繼步入政治轉型期，國內政局穩定性有所下降。東南亞國家的政治轉型，既有國內新舊利益集團權力衝突的內在因素，也有美日等大國戰略的外部影響，尤其是美國「亞太再平衡」戰略一直在試圖引發周邊的顏色革命，並藉此對的政治穩定形成衝擊。東南亞國家政治轉型在一定程度上影響到國內政策穩定，從而對互聯互通建設產生明顯負面影響。例如，泰國政局動蕩，就使得中泰鐵路合作歷經波折。

（二）經濟風險：貿易與投資壁壘問題

互聯互通建設的成效在很大程度上取決於相關國家市場經濟的開放與完善程度，需要積極推進與對象國政府的協調與對接。例如，與泰國的曼昆公路早已通車，但是由於海關、邊檢、檢驗檢疫等方面的關係未能及時協調完善，使得曼昆公路的利用率遠低於設計水平，未能達成促進雙邊經貿往來的預期成效（見表1）。又如，企業在東南亞地區投資活動，經常遭遇非市場因素的影響，當地政府非但不能提供有效的行政與法律服務，反而貪污腐敗效率低下，致使企業損失慘重。這在緬甸、柬埔寨等國相當普遍。

從目前來看，東南亞國家普遍面臨治理難題，缺乏高效廉潔的行政官僚系統和開放完善的市場經濟體系，使得互聯互通建設，以及企業「走出去」投資面臨較高的非市場因素風險，需要在雙邊和多邊合作中加強防範，並對相關國家加強協調與對接。

（三）社會風險：跨國人員流動引發文化摩擦

隨著雙邊戰略合作深化發展，尤其是人員往來規模迅速擴大，對象國與文化接觸將會日益頻繁，很容易產生異質文化的摩擦與碰撞。如果缺乏有序疏導，就有可能引發本土文化對外來文化的排斥反應，從而影響雙邊戰略合作發展進程。事實是，即使最具包容性的本土文化，也需要相當長時期的反覆磨合，方能真正接納和融合外來文化。歷史上，海外移民用了數百年時間才融入東南亞國家，使得傳統文化在當地紮根，並為此付出了文化衝突的沉重代價。

近年來，跨國人員流動猛增，結果直接引發東南亞國家的不滿情緒。其中，既有西方輿論的歪曲與炒作，試圖對國際形象進行抹黑和污衊，也有赴海外人員素質因素，尤其是遊客在海外的不文明行為以及文化差異問題。互聯互通建設強調民心相通，如果相關國家普遍民意對形成負面印象，將會引發消極效果，影響與對象國開展基礎設施建設合作，並嚴重延緩企業「走出去」的發展步伐。

推進與東南亞國家互聯互通的策略選擇

作為橫跨歐亞溝通兩洋的宏大戰略構想，「一帶一路」建設將是循序漸進的長期發展過程，很難在短期內一蹴而就，需要分階段逐步落實。對於東南亞地區的互聯互通建設而言，起步階段的核心目標是要開闢從大陸直達印度洋的戰略通道。同時，應以骨幹鐵路和重點海港建設為立足點，推動中南半島鐵路網和南海航運網建設，通過鐵路線和航運線的沿線投資與開發，引領周邊地區的成片建設，並在此基礎上促成區域各國的全方位多層次跨領域合作。具體對策包括以下四個方面：

（一）積極開展與周邊國家中長期發展戰略的有效對接

互聯互通建設要經歷從相互接觸到相互認知，到相互信任，再到相互交融的發展過程，其間由於文化差異、利益分歧、以及外部大國阻礙等因素影響，難免產生各種誤解、摩擦、衝突等不利情況，從而使得建設道路曲折難行，甚至會不時出現反覆。

作為負責任大國和海上絲路倡議者，在互聯互通建設上必須有恆心、耐心和信心。一方面要充分理解相關國家在對華合作中的患得患失——既想搭乘經濟的「順風車」，又會擔心崛起后的地緣政治和安全風險——從而寬容對待相關國家的猶豫、反覆和「搞平衡」；另一方面要立足長遠規劃，堅持「親誠惠容」方針，將雙邊關係做實、做細、做深，通過實際行動化解相關國家的顧慮和擔憂，夯實雙方互利共贏的合作基礎。為此，應認真研究和評估相關國家的中長期發展戰略（見表2），深刻理解其發展訴求，並在「一帶一路」建設中進行協調與對接，從而激發相關國家的積極性與主動性。

（二）以跨國基礎設施建設為支點，推進貿易與投資便利化，為跨國人員流動與人民幣國際化鋪平道路

互聯互通以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通為主要內容，彼此相輔相成，但在實際推進過程中，卻並不是同步推進關係，而是需要保證一定層次遞進。第一層次要積極促進政策溝通，並在此基礎上形成兩國政府間的互信關係，否則，其他互聯互通建設都將會大打折扣，甚至根本無法推進。第二層次要積極推動設施連通，尤其是跨國交通、通訊、管道等基礎設施建設，並以此為支點，撬動對象國非貿易壁壘，切實推進貿易與投資便利化，避免跨國基礎設施建設淪為奢華擺設。第三層次要積極落實資金融通與民心相通，從而為跨國人員流動與人民幣國際化的進程鋪平道路。互聯互通的三個層次環環相扣，有利於切實保證「一帶一路」建設的貫徹落實。

（三）以民生為抓手，依託農業合作與扶貧開發，培養農村和城市社區親華非政府組織

互聯互通建設的成敗很大程度上取決於能否贏得對象國民意，僅得到少數上層精英理解與支持，並不足以支撐起互聯互通建設的本土化進程。對於民意而言，輿論宣傳很重要，但從中長期來看，所做要比所言更重要。針對西方輿論的歪曲與誤導，在互聯互通建設過程中要加以妥善應對。具體而言，一方面要抓住對象國中下層民眾對民生問題的核心關切，通過互聯互通建設，推動農村地區和邊遠地區的社會經濟發展，滿足中下層民眾提高生產能力與生活水平的客觀需要與迫切訴求。另一方面要加強對象國中下層民眾的動員與組織，通過農村和城市社區非政府組織的網路化建設，使之成為親華民意篩選、凝聚、表達、強化的有效渠道，從而為互聯互通建設保駕護航。

（四）依託媒體宣傳與學術合作，深化對象國民眾對的理解與認知，有序化解異質文化誤解與摩擦

近年來，在傳統中華文化的對外交流方面取得了明顯成效，尤其在華人文化已經融入當地社會的東南亞地區，更是得到廣泛的理解和認同，但在現代中華文化的對外交流方面，相關工作卻是表現得不如人意。有鑒於此，在推進互聯互通建設的雙邊文化交流合作過程中，有必要進一步加強民間交流，有效調動新聞傳媒、學術機構、社會組織等民間力量積极參与文化交流，並通過構建多方聯動平台，促使各種民間力量在政府的引導和扶持下形成合力，共同推動對外文化交流的形式創新與內容提煉工作，從而形成更全面、更細緻、更靈活的對外文化交流機制。（參考文獻略）

執筆人：周方冶（國家開發銀行和社會科學院《互聯互通：戰略主體內容與實施模式研究》聯合課題組成員、社會科學院亞太與全球戰略研究院副研究員）

文章來源：《發展觀察》2017年第9-10期合刊

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