英國脫歐談判開啟 600億歐元脫歐「分手費」該誰掏

【文/觀察者網專欄作者 揚之】

英國政府於3月29日正式向歐盟提出脫歐申請，歐盟理事會主席圖斯克此前曾宣布，將於一個月後的4月29日舉行歐盟特別峰會，專門研討並制定談判策略。

據報道，談判將在今年初夏開始，為期兩年。談判的主要內容包括英國的「脫歐費」，其中包括歐盟資助的在英項目、歐盟官員退休金的英國部分、雙方在彼方生活工作的公民的前途、如何處理英國和歐盟在愛爾蘭和北愛爾蘭之間的陸地邊界等議題。

圖斯克表示：他本人希望英國能留在歐盟，但既然多數英國人決定離開聯盟，那現在該做的就是儘可能減少「離婚」官司給歐盟帶來的痛苦。他的這番話預示著英國脫歐談判將是一件相當艱巨的事。

英歐「婚姻」：恩恩怨怨四十年

「有一種靈丹妙藥，可以在短短數年內即將整個歐洲或歐洲之大部打造成今日瑞士這樣自由和幸福的國度。這個靈丹妙藥就是重塑歐洲大家庭或其中的一大部分。我們必須給予它一個能在和平、安全和自由里生活的新秩序。我們必須建立一個類似『歐洲合眾國』的架構」。

英國前首相溫斯頓·丘吉爾1946年9月19日在蘇黎世大學提出上述願景時，或許已經想到歐洲一體化在未來幾十年內會有長足的進展，但他一定沒想到，這個未來的「歐洲合眾國」中竟然會不包括自己的國家。

英國與歐盟的關係可謂一波三折，當年入盟就很難產：丘吉爾1965年1月24日去世前，見證了英國首次申請入盟被拒（1961年），他離世兩年後，英國再次提出申請，還是被戴高樂擋在門外。

相愛不易，分手亦不易

法國總統如此不容商量地拒絕英國入盟主要出於地緣政治考量，他擔心英國入盟後會削弱法國在共同體內的領袖地位，也擔心美國會通過英國增加在歐洲的影響力。但他在公開表態時卻從另外一個角度作了以下陳述：

「《羅馬條約》是由六個經濟上同類的大陸國家簽署的。但英國是個島國，是個海洋國家，與遠方不同的國家有著貿易和運輸往來，它是一個有工業、貿易，但幾乎沒有農業的國家，在各個領域有著自己的習慣和傳統。簡而言之，英國的特點、結構和經濟與大陸國家有著很大的區別」。

筆者先不說戴高樂的地緣政治考量是否有道理，但他的「英國異類說」卻在後來的歷史進程中得到了充分的證明。

戴高樂1969年的辭職標誌著英國加入歐共體的最大阻力不再存在。三年後，倫敦第三次提出入盟申請，並正式成為歐洲大家庭中的一員。可是，如此艱難獲得的機會兩年後即受到英國人的質疑：1975年，英國議會和民眾就去留問題進行表決。公投前，哈羅德·威爾森首相（Harold Wilson）與四十一年後的戴維·卡梅倫一樣，先與聯盟的其他成員國討價還價，作為英國留歐的條件。結果，67.2%的公民支持留歐，一場脫歐「鬧劇」總算閉幕結束。

1984年底，一向以強硬著稱的撒切爾低下高貴的頭顱，前往北京簽署歸還香港的《中英聯合聲明》。但就在那年的夏天，她在法國楓丹白露舉行的歐共體峰會上，卻盡展「鐵娘子」威風，她把幾乎從不離手的拎包重重砸向會議桌，憤怒大喊：「我只想要回我們國家的錢！」（I want my money back）據說，從她手中飛出的皮包差點擊中坐在對面的法國總統密特朗。

她的理由是：首先，英國從歐共體的共同農業政策中幾乎沒有得到任何好處（不得不佩服戴高樂當年拒絕英國入盟的分析）。其次，根據1984年的比較，英國的富裕程度低於其他國家。

最終，在座的歐共體男領袖們決定「集體投降」，同意每年將英國給歐共體繳納預算金額中的66%退還給倫敦。從1985年至2014年的三十年間，這筆所謂的「不列顛折扣」 累計1110億歐元，最高時（2001年）達73億歐元。但歐共體「就範」的真正原因並非撒切爾的砸包舉動，而是英國政府在之前四年中一直阻礙聯盟的決議，從而引發了所謂的「歐洲硬化症」（Eurosklerose）危機，使聯盟的政治行動力近乎癱瘓。

應該說，英國在歐洲一體化進程中幾乎一直扮演著某種特殊角色，並在不斷的討價還價后也最終獲得了某種特殊的地位：

1995年，申根協議生效，英國和愛爾蘭不在其列，只部分參與邊防聯合行動。

1998年，15個歐盟成員國家進入經濟和貨幣聯盟第三階段，使用共同貨幣歐元，但根據《馬斯特里赫條約》，英國和丹麥不必加入。

2000年12月7日，歐洲理事會在尼斯頒布《歐盟基本權利憲章》，英國和波蘭選擇不參加。

2004年，歐盟東擴碩果累累，吸納了十個新成員國。開始時，大部分舊成員國對來自東歐新成員國的勞動力採取了限制性的過渡措施，只有英國、愛爾蘭和瑞典從一開始就徹底開放勞務市場。

倫敦的開放舉措一方面符合其一貫的經濟最大限度市場化的傳統，同時也與當時英國經濟走勢強勁有關：連續十年年平均增長率為3%，這與上世紀八十年代之前的三十年水平（2%）相比，可以說是一個劃時代的變化。失業率在2004年（2.7%）創歷史新低，當時德國和法國的同期失業率都呈上升趨勢。連歐盟委員會都承認英國是聯盟中「最健康和強壯的經濟體之一」。

但是，倫敦在開放人員流通方面犯了二戰後相同的錯誤。當時，英國為了恢復經濟，大量接收來自英聯邦國家的移民。後來經濟出現不景氣，勞動市場供大於求，本地人認為這些移民搶走了自己的飯碗，佔了社保好處，因此社會矛盾惡化。英國政府迫於民意壓力，制定了《 1971移民法》，收縮了傳統的寬鬆政策。

這次倫敦重蹈覆轍，引起民怨。本來這是本國政策失誤導致的結果，但2015年夏天默克爾失敗的難民政策給英國人提供了把內政矛盾轉嫁給布魯塞爾的口實，限制歐盟人員自由流通成為去年公投退歐的重要理由之一。

綜上所述，可以看出英國的確是一個令歐盟頭疼的成員國。對歐陸各國的來說，英國人很特別：一方面他們剛愎自用，斤斤計較，在要求獲得特殊待遇方面毫不含糊。同時，它又是建立歐盟單一市場、促進自由貿易和加速歐盟東擴的主要推手；在國際金融領域，它也為提高歐盟的地位做出了不可磨滅的貢獻。因此，英國在歐盟中的角色可以用一句話來概括：經濟一體化的動力，政治一體化的阻力。

英歐分手，代價不菲

圍繞英國脫歐，輿論中有「離婚說」，也有「分家說」。但無論是哪種，代價都不菲。有一個數字在空氣中瀰漫：600億歐元。對此，英國首相梅迄今緘口不提，她的閣員則一口拒絕這麼高的分手費。

布魯塞爾的談判代表也知道這個數目非常棘手：一方面它可能導致談判的破例，可另一方面這個賬單又非憑空捏造。雖說親兄弟明算帳，但布魯塞爾若自己開口效果未必好。好在最後是一名叫阿萊克斯·巴克（Alex Barker）的《金融時報》記者在給英國一智庫寫的研究報告中得出了這個結論。這個報告就叫 「一張六百億的脫歐賬單」。他是依據歐盟委員會的內部數據，並用不同方式反覆演算后得出了上述結論，這與布魯塞爾的計算結果相距不遠。

600億歐元？！

巴克的結論今年二月問世后，歐盟委員會發言人雖然沒有直接證實巴克得出的這個數字，但用英國日常生活中的一個例子來打比喻：如果你和27個朋友一起去酒吧，你為每人要了一杯啤酒，你雖然提前離席了，但這筆錢總還是要付的吧！脫歐應該也是這個道理。

那麼，巴克和布魯塞爾是如何得出這樣的結論的呢？歸納起來說，英國脫歐分手費主要有以下三大塊：

第一，以往做出的支付承諾。歐盟的財政預算一次為期七年。一般情況下，各成員國答應提供資金，然後由布魯塞爾做計劃。這意味著，你七年前答應的資金，可能七年後才收到賬單。這樣做的好處是不會出現「12月份上火期」，即為了避免資金過期回爐，都趕在年底前急著把錢花出去。

但壞處是造成欠款如滾雪球一樣越積越多。據統計，到2018年底，需要支付的這類款項高達2410億歐元，遠遠超出了歐盟一年的財政預算。但這筆錢無法抵賴，每個國家必須按照各自所佔的國民經濟比例支付。英國佔15%，共360億歐元；扣除當年撒切爾為英國爭取來的「不列顛折扣」（Briten-Rabatt）后也要佔12%，共計290億歐元。

第二，涉及未來（具體說就是2019至2020年）的項目。英國人為何在決定脫歐兩年後還要付賬？布魯塞爾的回答很簡單：因為英國對本財政年度（七年）仍有義務，如，用於道路建設或資助失業人士的設施基金。英國一共參與了五個這類基金，所佔份額約為170億歐元（扣除「不列顛折扣」）或者220億歐元（不含折扣）。

倫敦在東歐應該說人緣頗好，但這些地區實力較弱，因此從這些設施基金中獲益最多，譬如，波蘭和匈牙利每年都能從基金中收穫幾十億甚至上百億的款項。如果它們喊出「無基金，毋寧死」這樣的口號，筆者一點都不奇怪。現在的確也就是這些國家強烈要求歐盟在對英談判時態度強硬，絕對不能讓步。所以，一旦面對金錢了，朋友關係也就不管用了。

第三，歐盟官員的退休金。歐盟目前擁有22000名退休人員，到本世紀中葉，退休人數將翻倍。這些人享有的豐厚退休金並非出自社保基金，而是歐盟每年的財政預算。退休金的三分之一由官員自己每月交的退休保險金中出，但歐盟的賬戶上並沒有將這筆錢與其他預算嚴格區分，因此，即便有所結餘，也被派上了其他用途（說不定現在英國中部的某條公路還是用布魯塞爾的退休金餘額修建的呢）。

英國決定脫歐后，本應倫敦支付的那部分官員退休金誰來承擔？梅政府內有兩種不同的意見：一種意見是布魯塞爾的退休金管理體系紊亂而愚蠢，與我們無關。另一種則認為可以按比例支付英籍官員的退休金。但布魯塞爾的態度卻很強硬：歐盟官員就是歐盟官員，與籍貫無涉，倫敦必須按比例承擔所有費用，總共80億歐元（扣除折扣）或100億歐元（不含折扣）。

此外，「分手費」里還包括歐盟委員會為資助成員國所接受的貸款和擔保。這些錢最後若能收回那還好，可如果愛爾蘭或葡萄牙在償還之前就破產了怎麼辦？英國可是承擔了差不多100億歐元的擔保金。英國有兩個選項：要麼在脫歐時先一次付清，然後等這筆錢償還后再收回；要麼先不馬上兌現，但必須做出支付保證，這意味著英國的脫歐賬單還留有尾巴。

一般情況下，人們在進行這類談判時會採取「先易后難」的策略，但這次恐怕會反過來。歐盟內的那些凈受惠國最關心的就是基金部分，它們要求先在這個問題上得出結論，同時還關注「英國脫歐后它們在英國的公民將如何辦」、「他們還能繼續留在英國嗎」、「他們病了或失業了怎麼辦」這類問題。

畢竟這些所涉人員並非一個小數目：在英國有300萬歐盟公民，在歐盟有100萬英國公民。總之，英國脫歐談判將是一場赤裸裸的數字交鋒，筆者估計，這麼多年的彼此交融，很多帳難以用數字來澄清，最後估計還會通過達成政治諒解和妥協來解決。

英國政府的策略是先聊未來與歐盟的自貿區和英國在歐盟單一市場內的特權。倫敦暗示，歐洲在脫歐談判中越大度，英國在分手費和歐盟公民權利問題上也就越配合，即所謂「付出與收穫對等」。但歐盟堅決不同意，堅持先談脫歐，其他再說。好比離婚，必須先談資產分離和贍養義務，談妥之後再說今後如何相處以及如何過渡。

雙方的立場大相徑庭，手段也是軟硬兼施，各自承擔的壓力也的確不小，所以，已有歐盟官員預測談判將會很不順，第一波危機或許今年秋天就會到來，說不定談判尚未真正開始就不得不宣布結束。

英國脫歐，兩敗俱傷

根據筆者的觀察，英吉利海峽兩岸雖然交融多年，但彼此的成見和偏見卻依然存在，且根深蒂固。俗話說，在一起是緣聚，若分手是緣盡，重要的是好聚好散。英國脫歐談判在即，按理說，雙方的精英階層有義務用務實的態度去破除神話、消除誤解。可惜，極端和蠱惑言辭似乎依然在兩邊盛行。

客觀而言，英國脫歐並非理性決定，而是感性認定的結果。疑歐和脫歐人士的訴求很簡單：奪回主權，拒絕受控。但筆者認為，卡梅倫作為政府首腦，在沒有經過細緻演算和權衡利弊之前就把決定權輕易交給對真相不甚了解的民眾，這是很不負責的做法，是對民主的操縱和褻瀆。

對於脫歐前景，英國人似乎更容易相信政客們的鼓噪。譬如現外長約翰遜就說：「與其他人相比，我們不僅進口很多德國轎車，我們還喝很多的義大利紅酒。因此，他們在談判時不會不顧及到這些」。言外之意，歐盟更需要英國，因此英國定能談出更好的條件來。

根據「德國工業影響」（German Industry Impact）的調查，英國是德國的第三大出口國，德國的貿易順差相當可觀。德國企業對英國的出口額高達890億歐元，而進口卻不到出口的一半，僅380億歐元。德國大公司（金融、機械製造和汽車工業）在英國的營業額差不多佔總營業額的百分之十（1500億歐元）。這麼看，約翰遜所散布的樂觀主義似乎不無道理。

問題是，這些德國企業在英國的員工人數約四十萬，脫歐固然會給德國企業造成不小的損失，但對英國的勞動市場也有不小的負面影響，特別在物流、交通、金融、保險和貿易領域。因此，英國脫歐其實是兩敗俱傷的事情，沒有大贏家可言。

德國這邊對英國的成見和偏見也很嚴重，歸納起來有以下幾個方面：

誤區之一。狡黠的民粹主義份子誤導英國人脫歐，英國人早晚會幡然醒悟，認識到自己其實是受騙上當了。許多政治家（特別是左派陣營）至今仍持有這樣的看法。事實是，2016年夏天的公投結果當然離不開奈傑爾·法拉奇（Nigel Farage）這類民粹主義者的鼓動，但歐洲懷疑論者在英國所有政黨中都大有人在。公投之後的所有民調結果（除一次之外）均表明，英國大多數民眾並不後悔脫歐決定，梅首相主持的脫歐談判獲得55%英國人的支持，反對者只有19%。

誤區之二。脫歐將重創英國經濟。公投之前，倫敦的精英階層警告脫歐後果不堪設想，所有的媒體消息都將此認作事實。有意思的是，公投之後的統計數字卻相當樂觀，英國的經濟指數幾乎清一色的好；英鎊匯率雖然稍有所降，但並未產生不好的影響。連公投時論調最悲觀的英國央行也已承認自己的預測錯誤。它現在發表的2017年英國增長預測已經超過德國或歐元區的平均增長率。英國完全有理由信心滿滿地進入與歐盟的談判，可德國的輿論卻對此視而不見或緘口不提。

誤區之三。只提及英國要為脫歐支付巨額分手費，而避談歐盟因英國脫歐可能遭受的損失。不要忘了，在過去四十年裡，英國是歐盟內唯一兩個持續凈支付國之一。單單2015年，它支付的預算費就達110億歐元。英國脫歐后，這筆進項也就沒有了，留下的虧空就需要其他成員國來補，德國又將承擔大部。目前，英國舉國上下都在熱議脫歐事宜，但歐盟內民眾的參與甚少，似乎這次談判只是精英的博弈場。

英國脫歐，德國既捨不得，又巴不得

在英國脫歐這個問題上，德國作為歐盟重要國的處境頗為尷尬：在經濟方面，英國在自由貿易等許多領域是德國的同盟軍；在政治方面，英國卻又經常給德國製造麻煩，使柏林很難推進全面一體化。所以，英國這次提出「離婚」，德國的心情是既捨不得，又巴不得。

筆者認為，英國的損失主要集中在經濟領域，而且困難估計未必有想象的那麼大，調整后重新開張，機遇將是嶄新的；脫離了歐盟，英國等於重新獲得了在國際上獨立施展的自由和空間，在政治領域，英國得到的要比失去的多。

歐盟的情況就不同了：失去英國這麼一個擁有否決權的聯合國常任理事國和核大國，歐盟在國際上的政治影響力會大打折扣；英國脫歐造成的資金、貿易和市場等方面的空缺將留下短期內難以治癒的後遺症；沒有英國的歐盟，其政治一體化進展也未必會順利多少。因此，英國回歸「光榮孤獨」對歐盟造成的不良後果要大於倫敦。

對德國而言，在聯盟中失去英國這樣的競爭對手，並不意味著自己的意志將更容易得以貫徹。2007年簽署的《里斯本條約》在表決方面設置了一個所謂的均衡機制：雙重多數表決制。即有關決議必須至少獲得55%的成員國和65%歐盟人口的贊同才算通過。同時，為了保護少數派的權益，這個機制還包含了「少數否決權」，即，如果某決議有45%的國家或至少有四個國家以及35%的人口反對，那就可以被推翻。

以往，英國加上德國、荷蘭、奧地利和芬蘭這幾個支持自由貿易的國家，所佔人口正好達到35%，也就是說必要時可以啟用「少數否決權」；而地中海沿岸的南歐諸國由於經濟相對比較弱，所以更傾向於反自由貿易的保護主義政策，這些國家占歐盟人口的36%，理論上也有權利採用「少數否決權」。這個相對的「平衡」隨著英國的脫歐而被徹底打破，因為前者所佔人口的比例嚴重縮水，只剩25%，而後者則上升至42%。這意味著，這些國家將可以輕而易舉地否決任何決議，把歐盟變成一個保護主義的堡壘。

面對川普的對歐新政，法國總統熱門候選人艾曼努爾·馬克龍（Emannuel Macron）已表示要以其人之道還其人之身，用歐洲保護主義來對付美國保護主義。北大西洋兩岸之間如果出現這樣的格局，唯一或最大的受害者將是德國這樣的出口型經濟。

法國籍的歐盟首席談判代表米歇爾·巴尼耶（Michel Barnier）強調未來兩年的談判應該具有某種「教育意義」和「警示作用」，用話來說就是「殺一儆百」，讓現有成員國知道留在聯盟內才是最好的選擇，否則就會受到英國這樣的「下場」。這種思維在歐盟內雖然有相當的民意基礎，但卻是短視和狹隘的。

因此，德國在英國脫歐談判中不能如法國所希望的那樣加入態度強硬的「制裁陣營」，而是應該扮演某種調解者的角色。慶幸的是，默克爾已明確表示：脫歐談判不應該是「報復」，更不應該是「玫瑰戰爭」。

英國在政治、經濟和軍事上對歐盟非常重要，不應將其推倒他人的懷抱中去。歐盟未來應該繼續與英國保持密切關係，最好將其留在歐洲單一市場內，這樣既能讓它得到好處，又可讓其繼續承擔義務。她認為，必要時甚至可以給英國一個特別的名份。

一個脫離了歐盟的英國，畢竟還是歐盟的鄰居，這點無法改變。默克爾的這個態度才是鄰里之間的相處之道。大家應該明白，自貿區並不是給他人的饋贈，而是雙贏的平台。

另一個問題同樣重要：英國脫歐后的歐盟應該如何發展？大體上有兩個方向可供選擇。

第一，保護少數，自願合作。所做的決議可以有利於某些成員國，但最起碼應該無害於其他成員國。做大的蛋糕一定要讓大家享用。這個模式比較穩定，因為人人都有所獲，只不過獲利大小不同而已。

第二，少數服從多數。決議對多數有利，對少數有害。這個模式必定會產生輸者，強化離心力。為了阻止脫盟趨勢，必然又會制定懲罰措施。這種惡性循環只會讓聯盟越來越不穩定。

從這個意義上講，默克爾主張的在歐盟內實行「多速發展」的模式值得反思。歐元和申根就是按照這個模式進行的，結果表明，它在很大程度上分裂了歐盟。因此，「多速發展」模式如果不增加促進共贏的配套措施，早晚還會有其他成員國退出。歐盟的南北之爭和東西對峙將進一步加劇。

小結

人常說「家和萬事興」，說的是休戚與共方能興旺家族；古典名著《三國演義》第一回的頭一句話又說，「話說天下大勢，分久必合，合久必分」，指出聚散總有時，命中早註定。

回顧不列顛與歐羅巴這四十年的關係史，真可謂「入伙不易，散夥亦難」。現在的關鍵是看雙方以什麼心態和方式進入后兩年的談判：如果處理得好，或許對雙方都是一種收穫，如果處理得不好，或許真的就會傷筋動骨，後患無窮。

筆者相信願意相信歐洲人的理性，希望雙方且行且珍惜，安然渡過這一檻兒，將危機轉化為機遇。

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