調研報告 | 遼寧省海城市國家新型城鎮化綜合試點評估報告（摘要）

編者按

2016年2月，國務院辦公廳印發《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號），為推進國家新型城鎮化工作，去年年中，我中心受國家發展改革委發展規劃司委託，獨立承擔了對全國46個「國家新型城鎮化試點城市」的第三方評估工作。現從中選取經典案例陸續推介，供借鑒和研究。

典型案例九

多元融資促發展，農村要素作支撐

——遼寧省海城市國家新型城鎮化

綜合試點評估報告（摘要）

海城市隸屬於遼寧省鞍山市，位於遼東半島腹地，面積2732平方公里。2015年全市常住人口140萬人，戶籍人口118萬，常住人口城鎮化率城鎮化率達到68.2%，比2013年提高1個百分點；實現地區生產總值816.2億元、地區財政收入50.6億元、公共財政預算收入26億元，在中小城市科學發展綜合實力百強縣(市)排名連續三年穩居第十位。

海城市在2014年12月成為首批國家新型城鎮化綜合試點縣級地區后，圍繞「濱河商貿新城」的城市發展定位，以中心城區建設為龍頭，以騰鰲新城、析木新城和牛庄新鎮建設為支撐，積極探索多元化投融資機制，推進體制機制改革創新，在農村集體經營性建設用地入市、農村產權交易和股權改革方面進行了大膽探索，在推進就地市民化方面積累了一定的經驗。

一、試點工作取得的初步成效和經驗

推進投融資體制改革，破解新型城鎮化資金瓶頸

自試點確定以來，海城市新建改造硬化道路428.3公里，新增城市公共綠地169.85公頃，新建垃圾處理站點8座，建成公共休閑娛樂廣場83處，改造城中村城邊村13個，用於城鎮化總投資90.64億元。在破解資金瓶頸上，海城市堅持政府投入為牽動，吸引社會資金投入為支撐，爭取上級資金和銀行貸款等為依託，構建了多元化的新型城鎮化投融資體制。

推動農村改革，夯實海城城鎮化要素支撐

一是在股權改革方面，完成了《海城市農村股權改革試點實施方案》，已經國家農業部批准，農村「三資」清理基本完成；各村集體資產、經濟合同等資料已登記造冊，錄入農村三資網路監管平台；確立溫香鎮金坨村、騰鰲鎮東新村等8個行政村為首批股權改革試點村。二是全面啟動農村集體經營性建設用地入市工作，堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損「三條底線」，圍繞入市民主決策機制、價格形成機制、利益分配機制、監督服務機制等核心問題，建立完善了入市制度規則，完成了摸底調查、確權登記、規則建立和試點先行區確定。

確立「三化」並舉發展格局，有序推進就地市民化

一是推進城市化。以中心城區為主，按照地級市標準配套基礎設施，作為全市城鎮化的主要承接地。二是推進城鎮化。規劃了騰鰲新城、析木新城、牛庄新鎮，按照縣級市標準配套基礎設施，作為海城北部、東部、西部區域城鎮化的主要承接地。三是新型農村社區化。以中心村為主，整合周邊零散村屯，建設生態宜居的美麗鄉村，作為就地城鎮化的主要承接地。「三化」並舉實現了因地制宜、平穩有序推進就地城鎮化。

1

試點資源使用分散

海城市在被確定為國家新型城鎮化綜合試點后，還先後被確定為農村集體經營性建設用地入市、農村產權流轉交易市場建設、農村集體資產股份權能改革、農用地經營權抵押融資、縣城基礎設施建設投融資體制改革五個國家級改革試點。雖然為充分發揮綜合改革試點的合力效應，海城市成立了綜合改革推進機構，但是由於多個試點政策分散在不同的主管部門負責，存在著「政出多門、各自為政」的現象，政策之間缺少有機銜接。這種多頭分管的情況不符合統一高效原則，未能最大限度地發揮各試點資金的使用效益。

2

配套法律、政策滯后

由於目前國家沒有出台統一的股份權能改革政策，而遼寧省也沒有出台相關的配套措施，試點地區只能逐步探索進行。在改革後設立的村集體經濟組織的法人登記、銀行開戶、納稅和經營範圍的確定等問題上無法可依、無章可循。海城市試點的8個村集體經濟組織按《農民專業合作社法》在工商登記註冊為村股份經濟專業合作社，雖暫時解決了法人地位、銀行開戶的問題，但與《農民專業合作社法》規定的專業合作社在成員出資、收益分配等方面均有不同，若以專業合作社名義進行市場經濟活動存在很大風險。另外，關於股份經濟專業合作社應採用哪種會計制度等問題還需進行深入探索。

三、深化試點探索需要完善的支持政策

1

建立各項改革試點的聯席會議制度

建議在國家層面建立統籌協調各項改革試點的聯席會議制度，加強多個主管部門間在政策制定、試點確定等方面工作的溝通協調，爭取對試點地區同時給予多個改革試點的機會，以利於試點地區整合多個試點資源、集中力量有針對性地解決新型城鎮化進程中的主要矛盾和難題，形成各項改革試點相互支撐、相互作用、相互推動、相互促進的綜合改革工作格局。

2

出台有關農村改革的政策法規

建議國家儘快出台統一的農民股份權能改革、農村產權流轉交易市場建設、農村土地經營權抵押貸款等有關農村改革的政策和規範農村集體經濟組織行為的法律法規，如《村集體經濟組織法》等，在對村集體經濟組織的法人登記、銀行開戶、納稅和經營範圍、會計制度的確定等問題上實現有法可依。