特色小鎮土地政策與用地指標問題

從統計數據上看，第一批建成的特色小鎮是全國整個建制鎮中的佼佼者，平均建成區面積是普通鎮的兩倍。但即便如此，入選的特色小鎮仍普遍反映建設用地指標是制約城鎮建設項目發展的主要問題。因此，特色小鎮發展的土地要素保障仍是亟待破解的難題。

特色小鎮的支持政策

中央層面

《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中的第6條「完善土地利用機制」為解決特色小鎮用地問題指出4條解決路徑：一是規範推進城鄉建設用地增減掛鉤；二是建立城鎮低效用地再開發激勵機制，允許存量土地使用權人在不違反法律法規、符合相關規劃的前提下，按照有關規定經批准后對土地進行再開發；三是因地制宜推進低丘緩坡地開發；四是完善集體建設用地經營權和宅基地使用權流轉機制。

地方層面

各地關於特色小鎮的用地政策，主要包括以下幾種措施：

建設用地計劃優先安排用地指標。重慶市下達特色小鎮示範點建設用地計劃專項指標。福建省國土資源廳對每個特色小鎮各安排100畝用地指標，新增建設用地計劃予以傾斜支持。

獎勵和懲罰用地指標。浙江省對如期完成年度規劃目標任務的，省里按實際使用指標的50%給予配套獎勵，其中信息經濟、環保、高端裝備製造等產業類特色小鎮按60%給予配套獎勵；對3年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣省獎勵的用地指標。

城鄉建設用地增減掛鉤指標。湖北省2017 年起單列下達每個特色小（城）鎮500畝增減掛鉤指標；陝西省分批次給予每個省級重點示範鎮1000畝、文化旅遊名鎮(街區)200畝城鄉建設增減掛鉤用地指標支持；貴州省形成的增減掛鉤指標在保障農村發展用地后，節餘部分進入市( 州)公共資源交易平台公開交易。
利用低丘緩坡、灘涂資源和存量建設用地。福建、江西、山東、湖北、浙江等省都要求特色小鎮的建設要優先利用低丘緩坡地、灘涂資源和存量建設用地；杭州市上城區通過倉庫更新、廠房農居改造、歷史建築修繕和環境整治等方式打造了面積約2000畝、4A級景區標準的山南基金小鎮。

工礦廢棄地復墾利用和城鎮低效用地再開發。福建省規定，對工礦廠房、倉儲用房進行改建及利用地下空間，提高容積率的，可不再補繳土地價款差額；河南省鼓勵社會資本參與鎮區廢舊廠房改造和荒地、廢棄地開發利用以及低效用地再開發；四川省要求特色小鎮建設要用好增減掛鉤、土地綜合整治、集體建設用地流轉、工礦廢棄地復墾整理、城鎮低效用地再開發等土地政策。

過渡期按原用途使用土地。福建省規定，在符合相關規劃的前提下，經市、縣（區）政府批准，利用現有房屋和土地，興辦文化創意、科研、健康養老、工業旅遊、現代服務業、「互聯網＋」等新業態的，可實行繼續按原用途和土地權利類型使用土地的過渡期政策，過渡期為5年。

農村集體建設用地流轉和租賃。內蒙古自治區鼓勵農村牧區集體經濟組織和農牧民以土地入股、集體建設用地使用權轉讓、租賃等方式有序地進行農家樂、牧家樂、家庭旅館、農莊旅遊等旅遊開發項目試點；廣西、四川、甘肅等省（區）也都在探索集體建設用地流轉利用方式。

如何用好政策來「解困」?

實現產城融合，產業發展為先。

除大城市郊區的特色小鎮之外，其他地區的特色小鎮不應強調「非鎮非區」模式。80%以上的建制鎮的建成區面積都在3平方公里以內，規模相當小，特色小鎮應當以建制鎮建成區為依託適當拓展，避免脫離建制鎮開闢新區域用於建設，從而減少對耕地的佔用。同時特色小鎮建設要以城鎮為基礎，承載產業發展，以產業為保障，建設基礎設施，完善公共服務，吸引更多農業轉移人口。要防止以特色小鎮建設為名，違法違規搞圈地開發。

堅持集約節約用地原則。

在建設中，特色小鎮用地應優先使用閑置土地，提高存量土地的使用效率，其工業用地投資強度應不低於省級經濟技術開發區的投資強度，產業用地要採取招拍掛等市場化出讓方式，公共設施建設在特許經營合同或者PPP協議中要對用地效率提出要求。

統籌城鄉發展。

鼓勵地方以集體建設用地入股租賃等形式參與特色小鎮項目，讓當地農民分享特色小鎮發展收益，保護其合法權益。同時，制定激勵和約束制度，建立特色小鎮用地長效機制。

特色小鎮的建設中，若採用PPP模式進行，則有更多創新做法：

可通過「PPP+土地」聯合公開招標的方式更加便捷的獲取土地，2016年10月11日，財政部發布《關於聯合公布第三批政府和社會資本合作示範項目》（財金〔2016〕91號）規定：「依法需要以招標拍賣掛牌方式供應土地使用權的宗地或地塊，在市、縣國土資源主管部門編製供地方案、簽訂宗地出讓（出租）合同、開展用地供后監管的前提下，可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環節合併實施」；

2016年10月24日，國家發改委發布《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資〔2016〕2231號），明確指出「各地要積極創造條件，採用多種方式保障PPP項目建設用地。如果項目建設用地涉及土地招拍掛，鼓勵相關工作與社會資本方招標、評標等工作同時開展」；

2016年10月28日，國土資源局印發的《產業用地政策實施工作指引》的通知（國土資廳發〔2016〕38號），對解決PPP項目用地問題進行了明確規定：採用政府和社會資本合作方式（PPP模式）實施項目建設時，相關用地需要有償使用的，可將通過競爭方式確定項目投資方式和用地者的環節合併實施使用。

文件中明確了下列情形可將通過競爭方式確定項目投資主體和用地者的環節合併實施：

（一）採用政府和社會資本合作方式實施項目建設時，相關用地需要有償使用的；
（二）通過招標方式確定新建鐵路項目投資主體和土地綜合開發權中標人的；
（三）政府將收回和徵收的歷史遺留損毀土地復墾並用於旅遊項目建設的。以合併競爭方式確定項目投資主體和用地者的，市、縣國土資源主管部門應依法獨立履行編製供地方案、簽訂供應合同和實施用地供后監管等法定職責。

但在實操中需要注意的問題是，特色小鎮開發主體或其他社會資本，除通過規範的土地市場取得合法土地權益外，不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作，不得借未供應的土地進行融資；PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤（財金[2016]91）。此外，土地出讓收支需全額納入地方基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，未列入預算的各類項目一律不得通過土地出讓收入支出，實行徹底的『收支兩條線』（《國有土地使用權出讓收支管理辦法》， 「財綜[2006]68」 ）。

總的來說，對於特色小鎮項目中的國有土地獲取問題，通過無償供應和有償供應的方式：

土地獲取採取劃撥方式的不用支付出讓金，對社會資本最有利。然而土地劃撥不得改變土地用途，且必須符合《劃撥用地目錄》。而如今《劃撥用地目錄》劃撥用地範圍正在不斷縮小，土地有償使用的比例正不斷擴大(《銀行業監督管理委員會關於擴大國有土地有償使用範圍的意見》國土資規〔2016〕20號（以下簡稱《意見》）)。

此外，劃撥土地使用權若進行融資抵押，必須經市、縣人民政府土地管理部門批准，並符合下列條件：(一)土地使用者為公司、企業、其他經濟組織和個人；(二)領有國有土地使用證；(三)具有合法的地上建築物、其他附著物產權證明；(四)依照《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《劃撥土地使用權管理暫行辦法》規定簽訂土地使用權出讓合同，向當地市、縣人民政府交付土地使用權出讓金或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權出讓金（《劃撥土地使用權管理暫行辦法》第六條）。

國有土地通過出讓的方式，可以收取出讓金，對地方政府有利。土地的出讓金作價入股可以緩解地方政府的資金壓力，但操作中還存在的問題是，不經過招拍掛流程，政府不收益或少收益讓渡收益給社會資本可能會存在國有資產流失的問題。另一個是股權比例問題，PPP項目中，土地作價出資后，現實中可能會出現政府在項目公司所佔的比例會超過50%的情形。在PPP項目中，不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設不以盈利為目的、具有公益性質的農產品批發市場用地可以作價出資方式供應外，其餘土地均應以出讓或租賃方式供應，及時足額收取土地有償使用收入（《財金[2016]91號關於聯合公布第三批政府和社會資本合作示範項目加快推動示範項目建設的通知》）。且國有建設用地使用權作價出資或者入股的使用年限，應與政府和社會資本合作期限相一致，但不得超過對應用途土地使用權出讓法定最高年限。

《意見》中提出，根據投融資體制改革要求，對可以使用劃撥土地的能源、環境保護、保障性安居工程、養老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地。要解決項目公司負債的問題；租賃方式比較靈活，但難以抵押融資。
在實際的項目中，要根據項目特點和土地條件等確定國有土地獲取方式，不論以哪種方式獲取國有土地，關鍵還是制定合同的環節，各方應當通過合同約定好雙方的權利和義務，解決好土地問題。

用地指標如何解決？
存量土地如何使用？在關於特色小鎮的部委指導文件中並沒有對特色小鎮的土地支持政策做具體的規定，但是特色小鎮培育屬於深入推進新型城鎮化工作的組成部分，因此我們可以從《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號）中看出特色小鎮用地政策的空間。
《若干意見》第六條「完善土地利用機制」為解決特色小鎮用地問題指出四個方向：

一、規範推進城鄉建設用地增減掛鉤。也就是說從城鄉建設用地增減掛鉤所獲得的用地指標是特色小鎮用地來源之一。

二、建立城鎮低效用地再開發激勵機制。允許存量土地使用權人在不違反法律法規、符合相關規劃的前提下，按照有關規定經批准后對土地進行再開發。這是提高原有用地效率的方式。

三、因地制宜推進低丘緩坡地開發。這種方式可新增用地。

四、完善土地經營權和宅基地使用權流轉機制。這裡面含有兩塊，一塊是流轉，取得一定年限的使用權；另一塊是農民有償自願退出，退出后減少的鄉村用地指標可以通過第一種方式轉化為增加的城市建設用地指標。

在特色小鎮實際推進過程中，不僅用地指標有限，土地權屬也相當複雜。

土地主要分為農用地，建設用地和未利用地；從土地權屬的角度來看，分為國有土地和集體土地。由於特色小鎮主要以產業為核心形成的產城融合小鎮，因此其土地用途可分為住宅用地，產業用地，商業用地，公共服務用地及其他用地。不同用途土地獲取方式也不盡相同，根據實際產業、居住需求特色小鎮可採取以下幾種土地創新模式和策略。

因地制宜，積極爭取使用好本省市關於特色小鎮的土地政策。

很多省市對於特色小鎮都會優先安排用地指標，同時還配有獎懲用地指標。如浙江對如期完成年度規劃目標任務的，省里按實際使用指標的50%給予配套獎勵，其中信息經濟、環保、高端裝備製造等產業類特色小鎮按60%給予配套獎勵；對3年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣省獎勵的用地指標。因此在打造特色小鎮的前期需認真研究這些獎懲措施和相關政策，做到有的放矢。

另外很多省市地方探索城鄉用地增減掛鉤和集體土地流轉和租賃。比如湖北省2017 年起單列下達每個特色小（城）鎮500畝增減掛鉤指標；內蒙古自治區鼓勵農村牧區集體經濟組織和農牧民以土地入股，集體建設用地使用權轉讓、租賃等方式有序地進行農家樂、牧家樂、家庭旅館、農莊旅遊等旅遊開發項目試點。這些政策措施將極大地促進土地供應和使用效率。

在拿地平衡上，可探索住宅、產業用地捆綁出讓。

佛山南海作為集體用地改革的試驗區，在很多途徑實施上都可為特色小鎮拿地提供借鑒。根據南海「53號文「探索實施的」混合功能出讓「的新供地方式，連片的工業區、村集體工業園區可在規劃的引領下，允許部分土地在符合環保要求、安全生產要求下，探索商住混合工業的用地功能。即通過住宅用地與產業用地捆綁拿地的方式，來獲取住宅用地。產業用地與住宅用地比例可根據具體情況而定，一般可按配比為5:5或者6:4來平衡拿地。

在針對產業用地的獲取方式上，可探索產業用地代建補償。

產業用地可採用出租、出讓相結合的方式獲得。其中，出讓部分的補償的方式，根據相關政策，可採取貨幣補償、物業補償、貨幣補償與物業補償相結合的形式，實現出讓收益補償、回購物業、代建物業等多種方式。村集體獲得代建物業后，再返租給園區運營商，可再獲物業租金收益。企業通過出租，可降低資金壓力；通過出讓可獲得物業產權，可出售，可抵押；通過物業補償的方式，可緩解一次性支付出讓金的資金壓力；對於農民來說，可獲得土地出租收益；獲得具有升值空間的補償物業；同時也能獲得物業返租的收益。

根據權屬不同，也可採取作價入股的方式。作價入股主要是與村集體合作，成立合作開發公司，風險共擔，降低前期資金需求；其缺點則是增加項目決策制約以及股東之間協調的工作。

對於使用權在私營業主一方，可探索多方合作工改創新。

對土地使用權在私營業主方的多方合作模式探索。政府通過土地項目差別化工地的政策和地區產業規劃，與開發運營方、私營企業主進行合作商談。私營業主允許土地進行產業升級改造，並以改造后的部分面積作為商住面積贈予改造方，開發運營方根據與私營業主和政府規定進行物業分配和產業運營。政府可根據項目投資落地成本、投資進度、生產經營等，逐年給予支持；同時鼓勵私企業主以土地使用權作價入股的方式參與，降低產業用地成本。

與傳統工業園區不同的是，特色小鎮將從土地財政向稅收財政進行轉變，從土地資源買賣向創新資源流動進行轉變。因此在前期進行特色小鎮策劃、規劃中就要搞明白其未來的盈利模式和特性，只有明白未來錢怎麼回，怎麼持續盈利，才知道當下應該以怎樣的土地模式進行開發、合作。

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