不搞土地紅線的日本是如何保障糧食安全

據澎湃新聞報道，糧食產量連續12年增收，但是農業部門的的進口也創歷史新高。2015年，糧食超量進口1億噸，糧食安全排名僅為世界第42名。糧食供應的總量已不成問題，但同時糧食供應的結構性矛盾日益凸顯。那麼，在糧食安全方面，我們的近鄰日本是如何做的呢？

定期分析、評價糧食供給風險

日本政府相關部門平時就注意觀察、發掘可能影響農林水產品供應與需求的風險，對各種風險的影響程度、發生頻度、應對的必要性等進行年度評價（根據必要性，反思評價對象的選擇與分析評價方法），並且公布分析結果。

2000年3月日本內閣通過的「基本計劃」規定了發生不測時確保糧食供給的方法、事先設計好處置的程序等。農林水產省在「糧食農業農村政策審議會綜合糧食分科會」設置了以東京大學研究所院農學生命科學研究科教授八木宏典為首的「糧食安全保障指南」小委員會，與糧食安全相關省廳的協議會成員展開聯合研究。

2002年3月25日農林水產省決定，此後經過2003年、2004年、2005年、2008年、2011年、2012年的修改，編製成《緊急事態糧食安全保障指針》（以下簡稱「指針」）。「指針」設想日本發生國內糧食歉收、海外進口大幅減少等意外情況，研究糧食儲備、以國產品替代進口品、緊急增產等應對措施。

不僅是國家層面，地方政府、農民、民間企業家、消費者等也假設出現糧食供需緊張的情況，就各自如何應對的議題舉辦研討會等，驗證處理程序的實效性，根據必要性進行反思並進一步充實。

此外，為幫助關心世界糧食行情的企業家準確應對，日本政府廣泛收集、分析世界穀物等的供需現狀、短期預測等信息並定期發布，還根據各國經濟發展、政策動向等進行中期糧食供需預測，同時構築基於新的氣候變動影響評價的長期糧食供需預測系統（至2050年）。

提高糧食自給率

提高糧食自給率，是日本農業基本法也是糧食安全保障政策的基本原則。1999年制定的「基本法」把擴大農業生產、提高自給率作為基本理念之一，根據「基本法」每五年制定一次的「基本計劃」中也都設有糧食自給率的明確指標。

2000年的第一次「基本計劃」中只設定了供應熱量目標，到2010年要達到45%的自給率；希望食品產業相關者積極採取措施，改變日本人脂肪攝取過多的狀況，實現適當的營養平衡，同時減少食品廢棄、餐后剩餘。

2005年的第二次「基本計劃」設定到2015年達到45%的熱量自給率，同時為適當反映低熱量的蔬菜、果物等的生產活動，設定了生產額自給率達到76%的目標。而且，明確了國家、地方政府、農民、食品加工業、消費者各自的作用，規定將通過工程管理對各項措施進行檢查。但事實是，第一、第二次「基本計劃」設定的自給率目標都沒有實現。

2010年3月修改後的第三次「基本計劃」提出實行生產和消費改革，設定充分利用日本自有農業資源的條件下，使糧食熱量自給率2020年達到50%、生產額自給率達到70%的目標。主要措施是，對農戶進行收入補貼，促進農業農村的六次產業化。

開展國際合作，利用海外資源

20世紀80年代開始，日本政府把保障糧食進口與加強本國生產、增加糧食儲備作為保障糧食安全的主要手段，注重糧食安全方面的國際協調和合作。

土地是糧食生產的基礎。日本在考慮糧食安全保障策略時，並不局限於國內的農地面積，而是注重利用海外土地資源。據統計，2007年日本消費的糧食，按熱量計算60%是利用1245萬公頃即約為日本農地面積2.7倍的海外土地生產出來的。

日本投資海外土地的方式，一般不是獨自租賃土地經營，而是以合作的方式進行農業開發，東道國提供土地、勞動力，日本提供技術和資金，或者與第三國聯合開發。而且，日本不僅參與生產，還通過大型貿易公司在海外建立穩定的農產品供應基地，海外農業投資高峰出現在20世紀70年代中期至90年代初。

新世紀，日本通過國際協力機構（JICA）支援巴西的荒漠開發，2006年三井物產與巴西建立的合資公司利用12萬公頃土地從事農產品的生產、收儲、加工和出口，主要向日本出口非轉基因大豆和肉雞。

此外，日本政府還通過金融、稅收、保險等制度，支持日本企業進入海外農業領域。⑰2011年，由農林水產省和外務省主導，財務省、經濟產業省、日本國際協力銀行（JBIC）、日本國際協力機構、日本貿易振興機構（JETRO）、日本貿易保險（NEXI）共同參與，多次討論研究促進海外農業投資事宜，形成了官民一體的海外農業投資模式。日本政府積極鼓勵國內企業走出去，在農業基礎比較發達的地區進行農業直接投資和企業併購，儘可能多地掌控農業資源，建立海外糧食供應鏈。

鑒於全球糧食出口集中於少數國家和地區，特別是美國，為了避免過度依賴少數國家的風險，日本致力於實現糧食進口來源地的多元化。20世紀90年代以來與許多國家簽訂了長期進口糧食的協議，日本對發展家提供資金、技術和管理經驗等，以合作生產日本所需的農產品。截至2003年，日本農產品進口來源地多達208個國家和地區，海產品來源多元化尤為突出。

日本還通過ODA對拉美、東歐、非洲等地進行農業援助，同時支持國內企業進入國外農業產業鏈各環節。2009年4月日本政府牽頭舉辦「海外農業投資促進會議」，提出保證糧食供給，有必要在海外投資建設自有糧庫，確保大豆、玉米的供應，加大與中南美、東亞、中亞國家的合作；積極投資建設糧食出口必經道路、港灣等基礎設施；與民間企業合作加強日本在中南美的農業開發力度。作為會議精神的落實，同年8月日本政府又公布了《保障糧食安全促進海外農業投資相關指針》。

這些對發展家的開發援助農業項目，在促進當地農業發展的同時，都含有改善國際關係、在不虞之時獲得回饋的考慮。近年來日本增加了從發展家進口食品的份額，正試圖改變進口來源過於集中在少數國家的現象。

（保留所有權利，轉載請註明作者和「制度開門」。資料來源：周建高《論日本糧食安全保障政策》《日本學刊》2016年第6期）