主任檢察官制度若干基本問題研究 l 法學中國

作者：張兆松，浙江工業大學法學院教授。來源：原載《法治研究》2015年第5期。

引言

新一輪司法改革的主要任務之一是：「建立主審法官、合議庭辦案責任制，探索建立突出檢察官主體地位的辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責，做到有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究。」[1]根據中共中央深化司法體制改革的部署，2013年12月，最高檢發布《檢察官辦案責任制改革試點方案》，決定在北京、河北、上海、湖北、廣東、重慶、四川7個省（市）17個工作基礎較好的市、縣檢察院試點開展主任檢察官辦案責任制改革。2014年3月，最高檢又下發《檢察官辦案責任制改革試點實施工作指導意見》。一年多來主任檢察官制度受到學界和實務界的高度關注，對該制度涉及的一些理論和實踐問題作了較為深入的研究和探討，但不少亟待解決的問題仍存在較大分歧。本文試就目前爭議較大的若干基本問題略陳管見，以求教於大家，以便形成共識，以期推動檢察改革和主任檢察官制度的完善。

一、主任檢察官制度的合法性

關於主任檢察官制度的合法性問題，一種觀點認為，主任檢察官制度具有合法性。如有的認為，主（辦）任檢察官制度沒有突破現行法律規定。理由是：（1）檢察官享有案件決定權不違背職權法定原則。雖然現行法律只規定了檢察機關的職權範圍，沒有明確檢察官的具體許可權，但主辦檢察官辦案責任制是檢察機關在現行法律框架下調整內部權力結構的嘗試，並不涉及擴張檢察權或限制私權。（2）檢察官是依法行使國家檢察權的檢察人員，享有相應職權和工作條件的。通過檢察長授權，賦予主辦檢察官一定的辦案決定權，正是落實檢察官法要求的具體體現。[3]另一種觀點認為，憲法確認的行使檢察權的主體是人民檢察院而不是檢察官，檢察官的主體地位仍然有待法律予以明確。目前的檢察官辦案責任制改革，「畢竟缺乏直接的法律依據，不在法制軌道上運行，因而非長久之計」。[3]

筆者贊同第二種觀點。憲法和法律規定的是法院、檢察院獨立，因而司法獨立只能是司法機關作為一個整體對外獨立，而不包括司法機關內部上下級之間的獨立以及法官、檢察官對法院、檢察院的獨立。[4]「在，憲法、組織法和訴訟法規定了人民法院、人民檢察院依法獨立行使職權，這種獨立性，是一種集體獨立，或稱『官署獨立』，而非個人獨立即官員獨立。應當說，在現時檢察制度中，檢察權的獨立行使，主要是就檢察機關而言，檢察機關行使權力時，具有法律制度上的獨立性。這種整體性獨立，是以檢察長負責制和檢察委員會制度來保證的。」[5]上述觀點是有充分的法律依據的，也是我們長期以來堅持和肯定的具有特色之一司法制度的表現之一。有的學者認為，檢察權的運行機制，實際上是一種「雙軌制」，即檢察長負責制與檢察官獨任制并行。「凡是法律規定由『人民檢察院』行使的職權，檢察官實際上都有權行使。……檢察改革的基本走向不應當是『授權』，而應當是『還權』，即在明確檢察官獨任制的基礎上，將定案權『還』給『承辦檢察官』，由此實現辦案權與定案權的統一，由檢察官自主、獨立地行使辦案權和定案權。」[6]根據這種觀點，現行試點的主任檢察官制度無非是「還」權於檢察官，而不是給檢察官新增權力。如果這種觀點可以成立，那就意味著我們這麼多年以來都在違法行使檢察權。

習近平總書記2014年2月28日在主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議上指出：「凡屬重大改革都要於法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。」鑒此，對需要通過突破現行法律規定的改革試點，完全應當採取人大立法授權改革試點的方式，避免出現「違法改革」。十二屆全國人大常委會第九次會議審議通過《關於授權在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》，開創了在司法領域通過立法授權推進改革的先河。主任檢察官制度改革是突破現行立法規定的改革試點，也應當通過立法授權的方式確認改革試點，以確保改革試點於法有據。

但是，肯定主任檢察官制度欠缺法律依據，並不影響大膽進行該制度的嘗試。習近平總書記強調指出：「改革要於法有據，但也不能因為現行法律規定就不敢越雷池一步，那是無法推進改革的，正所謂『苟利於民不必法古，苟周於事不必循舊』。需要推進的改革，將來可以先修改法律規定再推進。」[7]改革實質上就是對現行法律中不適應時代變化的地方作出修改。改革開放以來，的改革一直沿用確定試點——改革成功——修改法律的模式進行。事實證明，這一模式是可行的。15年前，最高檢在首輪司法改革中曾明確提出建立主訴、主辦檢察官辦案責任制。[8]但這項改革沒有取得預期效果。有的同志認為，主辦檢察官制度之所以不能得到實行，主要是因為沒有法律依據。「根據法律規定，逮捕與否由檢察長決定，這是檢察長的法定權力也是法定職責，不能自行讓渡，因此批捕權沒有法下放，最後的結論是主辦檢察官制度在偵查監督部門不能適用。」[9]筆者不完全同意這一觀點。前輪主辦檢察官制度改革之所以失敗，主要還在於沒有獲得中央高層的支持，改革缺乏系統性、協調性及主辦檢察官的責權利問題沒有很好解決造成的。而當前的司法改革形勢已和15年前完全不同。「司法權是中央事權，司法體制改革事關全局，政治性、政策性很強，必須在中央統一領導下，加強頂層設計，自上而下有序推進，確保司法體制改革的方向、思路、目標符合中央精神。」[10]黨的十八屆三中全會《決定》要求，讓審理者裁判、由裁判者負責，探索建立突出法官、檢察官主體地位的辦案責任制。2014年6月6日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關於司法體制改革試點若干問題的框架意見》將司法責任製作為改革試點的重點內容之一，以完善主審法官責任制、合議庭辦案責任制和檢察官辦案責任製為抓手，突出法官、檢察官辦案的主體地位，明確法官、檢察官辦案的權力和責任，對所辦案件終身負責，嚴格錯案責任追究，形成權責明晰、權責統一、管理有序的司法權力運行機制。[11]黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》又明確將完善主任檢察官辦案責任制，落實誰辦案誰負責作為一項檢察改革的重要任務。這表明最高檢試點的主任檢察官制度已得到中央的高度肯定。在中央政法委的統一領導、協調下，影響主任檢察官制度實施的各種藩籬和障礙都會得到克服。

主任檢察官制度要全面推進，保持其生命力，必須得到立法確認。《人民檢察院組織法》的修改已列入十二屆全國人大常委會立法規劃第一類項目，本屆常委會任期內有望提請審議通過，全國人大內務司法委員會於2014年已啟動修改準備工作，《檢察官法》也將適時列入全國人大常委會立法工作計劃。[12]主任檢察官制度應當在上述立法中予以明確規定，從而為檢察官獨立行使檢察權提供法律依據。

二、主任檢察官的定位

（一）主任檢察官辦案組應成為一級辦案組織

關於主任檢察官辦案組是否是一級辦案組織，有以下兩種觀點：一種觀點認為，主任檢察官制度是將主任檢察官辦案組作為基本辦案組織，結合不同部門和檢察業務工作實際情況、辦案需要，選拔出數名辦案能力強的資深檢察官擔任主任檢察官，並為每名主任檢察官配備一定數量的檢察官、書記員擔任助手，組成主任檢察官辦案組。[13]當前主任檢察官制度改革的難點和重點就是要徹底改變現有的行政管理模式以及與之相對應的三級審批辦案方式，構建以主任檢察官辦案組為基礎辦案單元的檢察辦案組織。[14]上述觀點明確提出建立主任檢察官制度並將之作為檢察機關內部的基本辦案組織。另一種觀點認為，主任檢察官辦案組並非一級辦案組織。理由是：第一，在檢察實務中長期以來實行的承辦人制度，實際上就是獨任制檢察官運作的具體形式。基於此，檢察機關實際上是有基本辦案組織的，這就是獨任制檢察官（承辦人）。第二，將主任檢察官定位為一級辦案組織，缺乏比較法上的依據。[15]

筆者認為，「將主任檢察官辦案組作為檢察機關基本辦案組織應當是符合國情和實際的合理選擇。」[16]辦案組織是司法機關最基本的「組織單元」，是具體行使檢察權的主體。實踐中，檢察機關的基本辦案組織是由科、處、局等內設機構來替代的，具有明顯的行政化特點，不利於司法運作的公開透明和司法公信力的確立。長期以來實行的是三級審批辦案方式，獨任制檢察官制度始終沒有建構起來。把目前運行的行政化審批制歸納為獨任制檢察官（承辦人）是缺乏法理和事實依據的。最高檢的《試點方案》強調提出，主任檢察官制度改革的主要目標和內容之一是建立辦案組織，整合內設機構，探索設立相應的主任檢察官辦公室。可見，主任檢察官辦案組是一級辦案組織的觀點得到了最高檢的認可。據統計：最高檢在全國試點開展主任檢察官辦案責任制改革一年來，17個試點單位已全部實際運行主任檢察官辦案責任制，共核定主任檢察官員額655名，實際配備主任檢察官460名，並根據各院職責崗位、隊伍現狀等不同，按照1:2至1:8的不同比例組建了基本辦案組織。[17]目前，現行法律體系中，法院的獨任制和合議制辦案組織得到了立法的肯定，但在檢察機關除了檢察委員會作為最高業務決策機構的辦案組織立法予以明確外，各級檢察機關的基本辦案組織尚無立法的明確規定。在未來檢察立法中，筆者建議明確將主任檢察官辦案組作為基本辦案組織予以肯定。

（二）主任檢察官辦案不應採用合議制

主任檢察官辦案能否採用合議制，目前有兩種觀點：一種觀點認為，由於不同部門的性質差異，主任檢察官辦案組的辦案方式也不盡相同。如民事行政檢察、控告申訴等部門行使的是典型的法律監督權，此部門主任檢察官應實行全合議制，對重要監督事項，按組內檢察官少數服從多數原則，形成決定意見。[18]另一種觀點則認為，「檢察機關的辦案模式與工作方式只能採用獨任制，而不能採用合議制，蓋因合議制與檢察一體原則及檢察長的內部指令權在運作原理上是相衝突的，若在檢察權的運行機制中強行植入合議制，導向的可能並非檢察機關『辦案組織和辦案方式的司法化』，而是『檢察官法官化』，並可能由此造成整個檢察權運行機制的功能紊亂、運轉失靈。」[19]

筆者贊同第二種觀點。檢察權兼具司法和行政的雙重屬性。「沒有檢察官獨立的檢察一體制是一種純粹的行政體制，沒有檢察一體的檢察官獨立是一種純粹的司法體制，都不符合工作的特點和要求。」[20]檢察權的獨立不同於審判權的獨立。「審判獨立的實質是法官獨立，因為司法是以親歷性為前提，以判斷性為特徵的個體性行為，法官親身經歷程序，直接審查證據和事實，在司法程序的制約下作出裁決，這是司法規律即司法理性的要求。因此，法官除了法律沒有上司。」而檢察機關的內部獨立是有限的，不充分的。檢察官在執行職務時，需接受上級的指示，因此，其行為只具有一定程度上的獨立性，即相對獨立性。[21]這就決定了主任檢察官辦案組不能採用法院合議庭所適用的少數服從多數原則對案件作出決定。

當然，主任檢察官辦案不採用合議制，並不意味著檢察官辦案不需要集體討論研究。我們處在一個劇變的時代，社會轉型加快，科學技術日新月異，新型犯罪日益增多，疑難複雜案件大量出現，即便是一名優秀的主任檢察官也一定會有知識上的短板。這就需要發揮集體的智慧，集思廣益，通過主任檢察官聯席會議等組織形式，對疑難案件在證據採信、事實認定及法律適用方面，進行廣泛研討，從而為主任檢察官定案提供參考意見。不僅如此，筆者還特別贊同以下觀點：從實際情況出發，並借鑒其他國家的有益經驗，建議將現行檢察委員會的「決策、咨議、監督」三大功能逐漸調整為「指導、咨議、監督」新的三大功能。即改個案決策為個案咨議，同時強化業務指導和案件質量監督功能。[22]這樣一方面檢委會可以為主任檢察官辦理疑難複雜案件提供智力上的支持，將會為更好地實現主任檢察官辦案責任制提供保障；另一方面，把檢委會改造成一個諮詢、建議機構，取消其擁有的案件決定權，可以提高主任檢察官的辦案積極性和主動性，也有利於明確責任。

三、主任檢察官的職權範圍

（一）主任檢察官的許可權

如何科學界定主任檢察官、副檢察長、檢察長和檢察委員會在執法辦案中的職責許可權，是主任檢察官制度的核心問題之一。最高檢的《試點方案》只是原則性地規定，「除法律規定必須由檢察長或檢委會行使的職權外，其他案件處理決定可以由主任檢察官負責的辦案組獨立作出。」但究竟主任檢察官可以行使那些具體的權力，《試點方案》並不明確。

從試點情況看，主任檢察官享有的許可權各地仍有很大差異。如北京市昌平區檢察院施行主任檢察官后，在偵查監督部門，分管副檢察長仍保留對社會關注、擬作附條件逮捕、複議、監督撤案、對嚴重偵查違法行為的書面糾正、捕后擬變更強制措施或撤捕、對重新計算偵查羈押期限的審查等職權。而朝陽區檢察院則對提請逮捕的案件提出批准逮捕、不批准逮捕、附條件逮捕的意見；決定追捕漏犯；要求偵查機關（或部門）說明立案或不立案理由；決定報請延長偵查羈押期限；決定排除非法證據等，都由主任檢察官決定。[23]山東臨沂市蘭山區檢察院主任檢察官不得自行決定下列案件：附條件逮捕的；不（予）批捕的；書面糾正違法的；決定對在押人員變更強制措施的；監督公安機關撤案的；在本地區有重大影響的案件；人大代表、政協委員涉嫌犯罪的；決定撤回起訴的；決定不起訴的；決定提交檢委會提請抗訴的；上級交辦、督辦的等。[24]重慶市渝中區檢察院釐定了《檢察官職權》，詳細列明了247項權力清單。近三年來，該院刑檢部門19名檢察官共依法獨立作出批捕決定4592人和起訴決定6413人，分別占批捕人數的96.7%和起訴人數的93.5%。2014年，主要又將部分不批捕權和不起訴權下放至檢察官行使。[25]北京市昌平區檢察院主任檢察官自行決定率已佔全部案件的95%左右。[26]合理確定主任檢察官的許可權，目前存在的突出問題仍然是授權不夠的問題。如不少試點單位對檢察長和檢察委員會保留了重大疑難複雜案件的決定權和具有程序終局性效力權力，「如對不捕、不訴、撤訴、撤案等事項由檢察長或檢委會決定，對逮捕、起訴則基本放權給主任檢察官決定。」[27]

筆者認為，官本位、權本位以及對權力的崇拜、艷羨、謀取和倚重的「權力文化」都深深地影響法制的改革和進步。在西方國家，由於政治文化、法治文化、公民文化、民主文化的充分發育，權力文化本身並不強勢。但在，從古至今，權力文化都是社會文化中的「超級大國」。權力文化的影響力廣泛滲透於人們的思維慣性、行為方式、風尚習俗、人際規則中。權力具有排他性，即有權力的人總是把權力看作個人私產，不允許他人染指。羅素在其名著《權力論》中指出：「愛好權力猶如好色，是一種強烈的動機，對於大多數人的行為所產生的影響往往超乎他們自己的想象。」權力的本質是利益關係。利益關係是權力關係的基礎，權力從根本上說是一種工具，是為權力主體利益服務的工具。權力是獲取利益的主要手段。從利益目標性的角度看，現實中人們的一切活動都是為實現和滿足自己的利益需求而進行的，在社會實踐中人們發現，人們在社會中所處的地位不同，所獲得的利益也就不一樣。因此，不斷改善自己的整體條件，努力提高自己的社會地位，就成了人們獲取更多利益的必要前提。而社會地位的高低，又與權力、財富、職業、信譽等因素密切相關。其中權力是最直接、最重要的因素之一。所以，權力也就成了人們獲取利益的主要手段。[28]權力的特點使我們清醒地認識到：要讓權力的享有者讓渡權力，不是一件容易的事。「目前條件下，檢察改革可謂統合易而放權難。因為行政機制有外部要求和條件支持，又有內部的運作習慣以及處於主導地位的檢察首長的一般需求（『放權』，對各級領導說易行難）」。要讓檢察長、副檢察長、科（處）長交出原來的審批權力，何其難啊？從司法實踐看，真正需要讓主任檢察官行使定案權、決定權的恰恰是那些重大疑難複雜案件以及具有程序終局性意義的訴訟行為。近年出現的一些重大冤假錯案之所以會發生，原因之一就是「審定分離」。如果主任檢察官只能行使一般簡單的沒有爭議的案件的決定權，那麼，這種改革還有什麼實質意義呢？

習總書記強調指出：「法治領域改革涉及的主要是公檢法司等國家政權機關和強力部門，社會關注度高，改革難度大，更需要自我革新的胸襟。如果心中只有自己的『一畝三分地』，拘泥於部門許可權和利益，甚至在一些具體問題上討價還價，必然是磕磕絆絆、難有作為。改革哪有不觸動現有職能、許可權、利益的？需要觸動的就要敢於觸動，各方面都要服從大局。」[29]主任檢察官制度的實施，必須會使部門負責人和檢察長產生權力失落感。要落實主任檢察官的辦案主體地位，核心是檢察長放權。這項改革能否成功主要取決於檢察機關能夠在多大程度上放權，主任檢察官能夠在多大範圍內以自己的名義獨立處理案件。所以，在確定主任檢察官許可權問題上，各級檢察長要轉變司法理念，樹立正確的權力觀，要敢於放權、捨得放權。為了打破權力利益格局，防止主任檢察官制度名實不符，筆者認為，在各地試點的基礎上，必須要由立法或最高檢統一出台主任檢察官權力清單，真正實現由檢察院獨立走向檢察官獨立。

（二）主任檢察官不應行使案件審批權

對主任檢察官應否再行使案件審批權，有兩種觀點：一種觀點認為，「為了發揮辦案工作的團隊性，辦案組應當以主任檢察官為核心。在辦案組內部，主任檢察官應發揮領銜、定斷等職能，享有對案件的調度權、決定權、指導權，並對其職責範圍內的處理決定承擔全部責任。」[30]主任檢察官是辦案組織的負責人，辦案組織中的檢察官和其他輔助人員必須接受主任檢察官的領導。在案件辦理方面，主任檢察官對自己及下屬承辦的部分案件具有決定權。[31]如上海市閔行區檢察院對一般的（低風險）案件由主任檢察官辦理並決定，或者由具有檢察官資格的承辦人員辦理，並出具審查意見，由主任檢察官審批。如果主任檢察官不同意承辦檢察官的意見，可以更改決定，但是需要書面說明理由並簽字。因為在主任檢察官辦案模式下，主任檢察官並不是親歷親為辦案組內的每一起案件，但是他對組內的每一起案件最終都負有責任，他要行使必要的領導指揮權力。[32]另一種觀點認為，主任檢察官不應行使定案權。理由是：在主任檢察官與組內其他檢察官（承辦人）的權責關係設定上，讓承辦人行使辦案權，卻又讓主任檢察官行使定案權，人為地造成了辦案權和定案權的分離，變相剝奪了承辦檢察官的定案權，不符合司法規律。[33]

筆者認為，第二種觀點是可取的。「去行政化」是新一輪司法改革的重點，也是試行主任檢察官制度的主要原因。如果在主任檢察官辦案責任制中，又實行主任檢察官審批制，無疑又走上「三級審批制」的老路。這種做法完全背離改革初衷，應予否定。否定主任檢察官不再有案件審批權不意味著主任檢察官可以放棄自己的職責。從各地試點情況看，主任檢察官組成辦案組，成員里有檢察員、助理檢察員和書記員。檢察員和助理檢察員都可以獨立辦案，對他們所辦的案件主任檢察官可行使審核、指導之職，可以組織主任檢察官會議進行商議討論，也可以獨立提出自己的意見。但這些都不能影響辦案檢察官對案件作出獨立的判斷。

如何處理好檢察獨立和檢察一體的矛盾一直是行使檢察權中的難題。而台灣地區的解決之道可以給我們啟示。在台灣地區，檢察體系內部上、下級檢察官之間的關係適用檢察一體原則予以處理。台灣地區《法院組織法》第64條規定：「檢察總長、檢察長得親自處理所指揮監督之檢察官之事務，並得將該事務移轉於其所指揮監督之其他檢察官處理之。」根據這一條規定，上級檢察首長既可以將下級檢察官的事務收取後由自己親自處理，亦可以將下級檢察官的事務收取后移交由其他檢察官處理，此即檢察首長的職務收取權和移轉權。當承辦案件的檢察官對案件的定性，與主任檢察官之間存在不同意見時，制度上並不是一味強調承辦檢察官對主任檢察官的服從，而是賦予主任檢察官異議權，即主任檢察官有權將分歧意見提交檢察長，由檢察長核定；若檢察長亦不同意承辦檢察官的意見，也並非直接行使指令權，強行要求承辦檢察官服從檢察長的決定，而是溝通、勸告、說服。[34]「除非有重大及堅定事由，由檢察長實施職務承繼、職務移轉，將案件收回自己辦理或轉給另一位檢察官辦理處，原則上還是應當尊重檢察官的認定及意見。」[35]這種做法非常值得大陸檢察機關借鑒和學習。如引起全國關注的「退休檢察官舉報自己辦錯案」，[36]如果當時安徽省淮北市相山區檢察院及時更換公訴人，使一直認為本案無罪的孟憲君退出辦案，並重新委任新的公訴人。那麼既維護了檢察官獨立，又保證了檢察一體的實現。在試點單位中，浦東新區檢察院的做法值得肯定，即辦案組內檢察官所辦案件由主任檢察官審核。主任檢察官同意或不同意承辦檢察官意見，都須通過書面明示的審核方式加以確定。審核意見與承辦檢察官意見發生分歧時，主任檢察官不能直接改變承辦檢察官的決定；承辦檢察官接受主任檢察官審核意見的，則視為承辦檢察官的意見，由承辦檢察官承擔辦案責任；承辦檢察官不接受主任檢察官審核意見的，主任檢察官無異議，可按承辦檢察官意見決定，主任檢察官承擔相應的審核責任；審核意見和承辦意見不能統一的，主任檢察官認為確需改變承辦檢察官決定的，須通過主任檢察官辦案組合議或者主任檢察官聯席會議討論后，報檢察長或檢委會討論決定，並歸入案件材料。[37]

四、主任檢察官的追責問題

如果把檢察權獨立界定為檢察院獨立，而忽視檢察官獨立，就必然導致檢察責任獨立難以確立。既然檢察獨立所講的是檢察院獨立，就意味著檢察責任也只能由檢察院承擔，是一種集體責任，從而檢察責任獨立就無法具體落實到每位檢察官身上。事實上每一個冤假錯案的背後，都有一大批製造冤假錯案的公檢法人員。追責是必須的，只有嚴格追責才能阻止更多的冤案發生，保障司法公正。中央政法委2013年8月《關於切實防止冤假錯案的規定》明確提出，建立健全合議庭、獨任法官、檢察官、人民警察權責一致的辦案責任制，法官、檢察官、人民警察在職責範圍內對辦案質量終身負責。同時還要求明確冤假錯案標準、糾錯啟動主體和程序。實行主任檢察官制度后，案件不用層層審批了，一方面解決了辦案檢察官沒有決定權的尷尬，另一方面也必然會出現檢察官權力過大，其權力如何監督制約的問題。其中對主任檢察官所辦案件的質量終身負責和錯案責任倒查問責制是一項切實可行的做法，具有震懾力。但要保證責任追究真正落實，筆者認為以下幾個問題還須明確：

（一）追責的範圍

強調錯案責任的終身追究，就必然涉及追責的範圍和錯案認定的標準問題。司法人員因為年齡、學歷、素養、閱歷、家庭背景、社會地位和價值觀的不同，會對同一案件產生不同的認知。這是認識相對性的表現。但認識的相對性不能完全否定認識的統一性。解決好錯案認定標準的科學化、合理化問題，就要解決好認識的相對性與統一性的難題。有的同志認為，「在辦案過程中的認識問題不應作為追究司法人員責任的理由，因為事實與法律的評價者、裁判者必然擁有一定的自由裁量權，只要其根據法律和案件證據確信被追訴人有罪就是依法履行職責的表現，對此不應追究其責任。」[38]「要追究司法者的責任，應限於兩種情況，一是故意為之，二是顯有疏失，除此以外，屬於認識領域的問題，不可因判斷有異而加以懲罰，以免損害司法上獨立人格之培養。」[39]上述觀點從理論上講並無不妥。但回到現實，我們看到目前在責任追究上存在的突出問題是：追責少，追責不到位。新京報記者曾盤點了近年10起曾引起關注的冤案發現，除趙作海案、浙江叔侄案、蕭山5青年搶劫殺人案等3起冤案已經進行追責外；其他案件均未明確啟動追責程序。[40]而根據浙江省高院院長的說法，在浙江的兩個案件中，沒有發現是故意製造冤案，只能在組織內部按照黨紀政紀來問責。[41]據一些司法實務人士透露，現在一些地方的錯案責任追究條例或辦法早已「備而不用」了。[42]僅僅強調認識的相對性，而否定認識的統一性，那幾乎所有的冤假錯案件，都難以追究責任。[43]認定主觀過錯，既要避免客觀歸罪，防止錯案範圍的無限擴大，又要防止辦案人員以認識分歧、業務不熟等理由推脫責任。

最高檢2007年7月5日頒布的《檢察人員執法過錯責任追究條例》，以個人是否存在違法司法行為來決定是否實施責任追究的做法值得肯定。但該《條例》將執法過錯界定為「檢察人員在執法辦案活動中故意違反法律和有關規定，或者工作嚴重不負責任，導致案件實體錯誤、程序違法以及其他嚴重後果或者惡劣影響的行為」，迴避了對重大過失違法行為能否追究責任的問題。最高法1998年9月4日頒布的《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》則規定：「人民法院審判人員在審判、執行工作中，故意違反與審判工作有關的法律、法規，或者因過失違反與審判工作有關的法律、法規造成嚴重後果的，應當承擔違法審判責任。」筆者認為，在目前的司法環境和改革背景下，司法追責範圍不能太窄，既包含故意違法行為，也包括過失違法行為，符合現階段對司法責任追究的現實需求。因此，該標準應當成為司法責任追究制度的統一性標準。

（二）追責的主體

目前司法責任追究的主體都是各級司法機關。這種事後「自我糾錯」基本局限在體系內部，缺乏獨立調查力量的制衡。這讓當事人對相關責任人或部門的追究困難重重。「再好的刀，也砍不著自己的刀把；再好的外科醫生，也難以給自己動大手術。」追究主體的錯位是錯案責任難以追究的主要原因之一。在主任檢察官制度試點改革中，各試點單位都把明確追責主體納入改革的視野。如深圳市區兩級檢察院作為廣東省檢察體制改革的試點單位，專門成立檢察官懲戒委員會，對執法辦案活動中違反法律和有關規定，工作嚴重不負責任，導致案件實體錯誤、程序違法以及其他嚴重後果或者惡劣影響的行為，依法依規追究相關人員的紀律或法律責任。目前，市檢察院已草擬、修訂了《主任檢察官選任暫行辦法》、《檢察官管理暫行辦法》、《檢察官考核暫行辦法》、《檢察官懲戒暫行辦法》等，為改革提供製度保障。[44]但從目前試點的情況看，追責的主體大多仍限定在系統內部。筆者認為，追責主體與辦案主體應當分離。近期方案是：追責主體上提一級，即由辦理錯案的上級檢察機關的紀檢監察部門負責對案件承辦人追責；遠期方案是：在人大常委會內務司法委員會裡設立司法官（法官、檢察官）懲戒委員會。即由法院、檢察院和黨委、人大、政協、紀委及有關權威的法律專家等組成司法官懲戒委員會，負責處理違法違紀司法官之責任追究。

（三）追責的程序

要防範責任倒查被虛置，就必須形成公開透明的程序機制。「錯案追究過程必須在執行錯案追究程序公正、追究程序公開、保證充分申辯權利三個原則下進行程序制度設計，切勿在追究法官錯案的同時製造新的錯案。」[45]2005年湖北京山佘祥林冤案震動全國，由湖北省紀委牽頭、湖北省檢察院參與組成了佘祥林案糾錯調查組，對當年涉案的人員進行調查。京山縣公安局110巡警大隊副大隊長潘余均是當年佘祥林專案組成員之一，在專案組中名字排在最後。在審查期間潘上吊自縊，而在其上吊前還割破左腕，在附近墓碑上寫下「我冤枉」三個血字。經辦冤案的民警自縊身亡，又再次給人以震撼。[46]2013年3月，「浙江叔侄冤案」平反后，浙江省政法委立即啟動了追責程序，年底就對相關人員進行了問責，但因處理結果不公開，至今還有人在媒體呼籲「『浙江叔侄冤案』追責不能遙遙無期」。[47]問責的程序和處理結果的不公開，責任倒查制就失去了最重要的警示功能，因為其他辦案人員不能從中感受到問責的力度，也難以對其具體辦案行為形成倒逼的規範性效果。有的問責對象恰恰是現任的領導幹部，如果不能以嚴格的信息公開和程序透明做保障，就難保不會出現官官相護。筆者認為，追責程序要克服目前的行政化運作特點，司法官懲戒委員會應當以公開聽證（涉及國家秘密和隱私的除外）的方式對追責案件進行審查，並保證司法人員、涉案當事人和有關人員在聽證會上享有辯解、控告或者提供證據的機會或權利。

結語

孟建柱同志2014年7月15日在司法體制改革試點工作座談會上指出：「當前，司法體制改革已經進入深水區，面臨的大多是難啃的『硬骨頭』。特別是完善司法責任制等4項改革，涉及深層次的體制調整，難度很大。」[48]最高檢2015年2月15日印發的《關於深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規劃）》（2015年修訂版）指出：「深化檢察官辦案責任制改革。以落實和強化檢察官執法責任為重點，完善主任檢察官辦案責任制，科學界定主任檢察官、副檢察長、檢察長和檢察委員會在執法辦案中的職責許可權。建立健全檢察機關執法辦案組織，完善檢察機關執法辦案責任體系。」筆者相信，只要認真吸取以往改革失敗的經驗教訓，統一認識，消除分歧，勇於實踐，在中央的統一領導和最高檢的強力推進下，科學、合理的主任檢察官辦案責任制改革是一定能構建起來的。