員額制改革：成功變革后的新期待

△7月17日上午，最高人民檢察院舉行首批入額檢察官憲法宣誓活動。

編者按

在新一輪司法體制改革中，將完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障制度、推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理作為「四梁八柱」，將法官、檢察官員額制改革作為其中的關鍵舉措。
員額制改革是法院、檢察院的一場自我革命，觸及內部工作人員的切身利益，需要有「壯士斷腕」的勇氣方能獲得成功。2017年7月3日上午，最高人民法院首批367名入額法官向憲法宣誓。7月17日上午，最高人民檢察院首批228名入額檢察官也進行了莊嚴的憲法宣誓。這兩場宣誓標誌著最高法院、最高檢察院的員額制改革得到全面落實，終於「啃下」了司法體制改革中「一塊最難啃的硬骨頭」。
員額制改革落地生根，為司法責任制改革奠定了堅實的基礎。本期系列報道，《民主與法制》聚焦最高法院、最高檢察院如何推進員額制改革以及員額制改革實施后遇到的問題。

作為本輪司法改革中最複雜、關鍵的一項改革，法官、檢察官員額制改革被認為是動了法官、檢察官「乳酪」的核心改革，真正觸及了固有利益格局，因此其改革過程引發的關注和爭議也最大，質疑者始終對於司法機關能否真正完成這一改革心存疑慮。

今年7月3日和17日，最高人民法院和最高人民檢察院分別完成了首批入額法官、檢察官憲法宣誓儀式，標誌著這場由中央統一部署、先試點后全面鋪開的歷史性改革順利完成，同時也打消了質疑者的疑慮。

當然，在令人欣喜的同時我們應該認識到，員額制改革決不是本輪司法改革的終點，而是為最終實現「讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義」的司改目標打下的又一塊牢固基石。

同時我們期待並且相信，法、檢兩大司法機關一定能夠繼續保持完成員額制改革的智慧和勇氣，再接再厲，圓滿實現本輪司法改革的終極目標。

△最高檢黨組書記、檢察長曹建明代表最高檢向遴選委員會全體委員頒發聘書，圖為曹建明檢察長向遴選委員會主任陳冀平頒發聘書。

入額檢察官的心裡話

2017年7月17日上午10時許，最高人民檢察院首批入額檢察官憲法宣誓活動在最高檢機關多功能廳舉行。

奏唱國歌后，共和國首席大檢察官，最高人民檢察院黨組書記、檢察長曹建明作為領誓人，面向國徽，左手撫按《中華人民共和國憲法》，右手握拳高舉，帶領最高檢首批入額檢察官莊嚴宣誓。

「我宣誓：忠於中華人民共和國憲法，維護憲法權威，履行法定職責，忠於祖國、忠於人民，恪盡職守、廉潔奉公，接受人民監督，為建設富強、民主、文明、和諧的社會主義國家努力奮鬥！」

慷慨激昂的誓言，在大廳里久久回蕩。

「我有幸成為最高檢首批入額檢察官，站在這裡莊嚴宣誓，心情十分激動。我認為，今天的宣誓在我的檢察官職業生涯中具有里程碑意義。」最高檢公訴廳公訴五處處長張希靖說出了入額檢察官的心聲。

宣誓活動結束后，大家紛紛拿出手機，互相拍照，留住這一難忘時刻。為了這一刻，他們在過去一個多月，先後經歷了資格審查、民主測評、業績考核（助檢員還要進行入額考試）、業務能力評審、遴選委員會審議、黨組會研究、上網公示等多道遴選關卡的考驗，一路過五關斬六將，最終佔得一席之地。

「遴選程序非常嚴密，整個過程公開、透明、公正。同時，思想政治工作被擺在了重要位置，確保了遴選平穩進行。」最高檢偵查監督廳立案監督處處長張建忠說。

「對現在的遴選結果，我身邊的參與者都是認可和擁護的。」張希靖說。

莊嚴的誓詞意味著神聖的使命。從在宣誓中大聲念出自己的名字這一刻開始，入額檢察官們的肩上又新添一份沉甸甸的責任。

「作為首批入額檢察官，感受到的不僅僅是榮譽，更是鞭策、責任和擔當。在全面開展公益訴訟工作的新形勢下，我一定忠實履行法律監督職責，恪守檢察職業道德，為保護青山綠水、守護百姓舌尖上的安全、保護國有財產安全作出應有的貢獻。」最高檢民事行政檢察廳行政檢察二處處長徐全兵說。

「入額后，檢察官的權力更加明確，責任更加重大。我將牢記法律賦予的神聖職責，忠於法律，精益求精，讓人民群眾從我辦理的每一個案件中感受到公平正義。」張希靖說。

「成為入額檢察官，是我檢察工作的新起點。今後，我將認真履行法律監督職責，把憲法宣誓誓詞貫穿檢察工作全部，力爭交出一份優秀的答卷。」張建忠說。

採訪中，大家對入額帶來的壓力亦不避諱。

「入額檢察官實行動態管理，每年都將進行績效考核，如果履職不到位，將會面臨隨時被清退的尷尬。」張建忠表示，自己今後將長期保持「戰戰兢兢、如履薄冰」這一工作狀態。

「我會把這份壓力轉化為動力，有信心當好一名入額檢察官。」張希靖對未來的職業生涯充滿了希望。

什麼樣的「神人」才能入額？

據了解，就在最高檢舉行首批入額檢察官宣誓儀式不久之前，最高法院於7月3日也舉行了首批入額法官的宣誓儀式。

兩家最高等級司法機關入額法官、檢察官的遴選就任工作的完成，也標誌著這場從試點到全面鋪開持續達三年時間的員額制改革終於圓滿落下帷幕。

同時，正因為是最高等級的司法機關，到底具備哪些條件才能夠成為精英中的精英，也被外界廣泛關注。

據最高檢司改辦負責人介紹，首批入額的228名檢察官，均為大學大學部以上學歷。其中，研究所以上學歷的有135人，占首批入額檢察官的59.2%；獲博士學位的有56人，占入額總人數的24.6%。從專業素養看，具有高等院校法律專業學習經歷的有205人，占入額總人數的89.9%。

從所在部門看，這228名首批入額檢察官中，來自最高檢業務條線的有221人，占入額總人數的96.9%。這些業務條線分別是：偵查監督、公訴、反貪污賄賂、刑事執行檢察、民事行政檢察、控告檢察、刑事申訴檢察、鐵路運輸檢察、死刑複核監督、未成年人檢察、司法協助和司法互助、法律政策研究、案件管理。

來自最高檢非業務條線的有7人，占入額總人數的3.1%。按照《最高人民檢察院首批檢察官入額工作方案》要求，非業務條線人員入額后三個月內要調整到業務條線工作，有領導職務的需在三個月內辭去或免去現任領導職務。

從法律職務看，最高檢228名首批入額檢察官中，檢察員是入額的主體，共有183人，占入額總人數的80.3%；助理檢察員33人，占入額總人數的14.5%。

司法工作是一門實踐的藝術，據介紹，此次首批入額檢察官的法律工作經歷，在遴選中備受重視。228名入額檢察官中，具有三年以上檢察業務或審判工作經歷的有217人，占入額總人數的95.2%；平均年齡是47.5歲，平均法律工作經歷年限為23年。

這批檢察官不僅學識淵博、學養深厚，而且經驗豐富、年富力強，他們辦案多、質量高、效果好，近年來辦理了許多有影響的大要案。

入額檢察官、最高檢偵查監督廳立案監督處處長張建忠督辦了「騰格里沙漠污染案」。在辦案過程中，他先後三次帶隊赴寧夏、內蒙古、甘肅案發地現場督辦。最終，相關被告人均被判有罪且判決已生效。

入額檢察官、最高檢公訴廳公訴五處處長張希靖曾因辦理陳良宇案、王立軍案、薄熙來案，分別被最高檢機關記三等功1次、二等功兩次。2014年至2016年三年中，最高檢提起公訴中管幹部職務犯罪案件89件，她直接承辦、參辦、帶領五處同志辦理了51件。在承辦兩起大要案時，她曾審查卷宗材料800餘冊、審查同步錄音錄像30餘盤、提出補充偵查建議300餘條。

入額檢察官、反貪總局四局大要案偵查指揮中心副主任阿儒汗，曾主辦、承辦、組織辦理郭永祥、季建業、毛小兵等20餘件省部級幹部職務犯罪案件。帶隊在京或赴地方檢察機關指導對「百名紅通人員」遣返、勸返工作，勸返、遣返了包括楊秀珠、黃玉榮在內的20餘名外逃犯罪嫌疑人。而且，他曾負責山東濟南非法經營疫苗系列案件指導督辦。

228名檢察官入額背後的故事

據了解，最高檢的首批入額檢察官遴選早在一年前就已經開始。

在2016年7月召開的全國司法體制改革推進會上，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱專門提出「兩高」要適時推進司法責任制改革。

「最高檢機關推行員額制改革對全國各級檢察院具有標誌性意義，如果自身不改革或改得不好，或改得太遲，不僅會影響整個司法體制改革，也會影響最高檢機關自身形象和公信力。」最高檢司改辦負責人說。

據介紹，最高檢黨組高度重視自身改革工作，曹建明檢察長多次作出重要指示，要求牢固樹立改革大局觀，切實擔負起改革的主體責任，敢於擔當、攻堅克難，堅持標準、從嚴把握，確保司法責任制在最高檢落地落實。

2016年11月4日，最高檢黨組研究決定啟動包括員額制改革在內的最高檢機關司法責任制改革準備工作，並成立最高檢機關司法責任制改革領導小組及辦公室，統籌負責機關司法責任制改革工作。

「為了保證把最優秀的檢察官遴選出來，我們前期開展了細緻全面的準備工作。」最高檢司改辦負責人說。

首先，做好調研摸底工作。為此，最高檢先後作了五次比較集中的調研、分析，摸清了自身工作人員的結構、狀況、隊伍專業素質水平包括檢察官與其他各類人員之間的大體比例、辦案工作量等基礎信息。

其次，做好思想政治工作。改革涉及檢察事業全局，又直接涉及機關每個幹部的切身利益。改革初期的重要工作，就是要引導機關全體幹部切實把思想和行動統一到中央決策部署上來，正確面對崗位和利益調整，無論能否入額，無論到哪個崗位工作，都能理性對待，做好自己的本職工作。為進一步加強入額政策解讀工作，機關司法責任制改革領導小組把為什麼改、改什麼、怎麼改以問答的形式向機關全體幹部公布。同時，在機關區域網開設專欄，將工作方案、日程安排、民主測評方案、業績考核規則、考試規則等16份文件予以公布，並開通諮詢熱線，接受政策諮詢70餘人次。

第三，做好溝通彙報工作。員額制改革不能閉門造車，必須要與外界保持充分溝通。為了與中央的步調保持一致，體現中央的改革精神，最高檢及時將改革進程向中央彙報，得到了黨中央領導的肯定和支持。同時，最高檢積極和中央政法委、中組部溝通協調改革中遇到的問題，與最高法院溝通改革進展，保證步調一致。

最後，做好遴選標準設計工作。檢察工作和審判工作有較大不同，最高檢專門制定了一套符合自身工作實際的遴選標準。例如入額檢察官必須能夠獨立辦案，這是基本標準。此外，光有辦案能力也不行，還必須要有豐富的司法實踐經驗。再者，辦案能力和經驗都具備了，還要有非常高的專業素養，因為最高檢是全國檢察機關的領導機關，是領導和指導下級檢察機關辦案的，因此最高檢的檢察官一定要有非常高的專業素養，具有相當的理論水平，才有能力指導下級檢察機關辦好案件。

在多次討論、反覆測算、多方聽取意見、吸收地方好經驗的基礎上，最高檢制定了《最高人民檢察院首批檢察官入額工作方案》，為最高檢入額遴選工作的順利開展打下良好基礎。

攻堅克難 保證改革順利進行

今年6月12日，最高檢機關召開司法責任制改革動員部署會，曹建明檢察長親自作了動員講話，標誌著最高檢首批檢察官入額工作正式拉開帷幕。

據最高檢司改辦負責人介紹，改革正式開始后，最高檢首先遇到的考驗就是到底如何確定改革順序，到底是先把入額檢察官選出來再分配到各個業務廳的崗位，還是先確定各業務廳所需檢察官數量再遴選檢察官？

「如果先由各業務廳上報所需檢察官數量然後再遴選檢察官，可能會牽扯到部門利益，因為每個部門可能都需要多一些人手，就會人為造成人員分配上的麻煩。同時各個部門工作量不可能有一個標準的換算模式，也就無法真正地保證給予各個部門公正的員額分配，從而阻礙改革的推進。最終我們經過思考，為了保證改革順利進行，決定按照先易后難的原則，先進行入額法官的遴選工作。」最高檢司改辦負責人說。

中央強調，法官、檢察官在政法專項編製中的員額比例上限為39%。最高檢黨組嚴格落實中央要求，考慮到司法辦案和隊伍建設的客觀需要，決定不一次性配滿用盡員額，首批入額掌握在230名以內，約佔編製總數的32%。預留了一定比例員額，為今後符合條件人員入額留有空間。
據了解，除檢察長、副檢察長、檢委會委員外，最高檢機關共有277名同志符合入額資格條件，其中255人報名並通過了資格審查。後有5名同志放棄入額申請，而最終首批入額的檢察官為228名。

那麼，到底這228名檢察官是如何遴選出來的呢？

最高檢司改辦負責人表示，最高檢機關確定了三種入額方式：檢察長、副檢察長、檢委會委員由遴選委員會審議入額；檢察員採取考核方式擇優入額；助理檢察員採取考核為主、考試為輔的方式擇優入額。

為什麼只有助理檢察員有考試程序？對此，最高檢司改辦負責人解釋說：「主要考慮是對於進入員額的助理檢察員，只有在符合任職條件后才能辦理檢察員任職手續，而助理檢察員晉陞檢察員原本也應經過考試。」

據了解，入額考核採取民主測評和業績考核方式進行。6月16日至20日，在最高檢政治部的組織下，各廳級單位對申請入額人員綜合素質表現以及入額的認可度進行了測評。而業績考核主要圍繞申請人近三年的工作業績和檢察業務能力進行考核，由廳級單位領導班子根據業績考核的有關規定集體研究作出評價。

為了更加全面客觀評價申請入額人員的業務能力水平，在民主測評、考試考核等評價要素之外，最高檢又專門設置業務能力評審環節。6月20日至21日，最高檢專門組織了業務能力評審小組對入額申請人的業務能力進行嚴格把關。

6月21日，最高檢政治部匯總了民主測評、考察考試考核情況和業務能力評審意見，經徵求考核對象所在單位意見，並經最高檢黨組研究后，提出243名入額初步人選提交遴選委員會審議。

6月29日，最高檢入額遴選工作進入關鍵階段。當天，最高檢舉行檢察官遴選委員會成立會議暨聘書頒發儀式。最高檢檢察官遴選委員會共由15名委員組成。遴選委員會組成人員中，既有來自中央有關部門的專門委員，也有來自社會各界的專家委員，包括具有深厚法學專業素養和豐富法律工作經驗的全國人大代表、全國政協委員、法學專家、律師代表，有著廣泛代表性、專業權威性和社會中立性。

在審議過程中，各位委員圍繞專業能力標準，對提交審議的人選進行了全面嚴格的審核，對有關問題向檢察官遴選委員會辦公室有關人員提出並由其當場予以解釋或說明，對有關具體人員的問題進行了嚴肅認真的討論。最終，從提交審議的243名人員中，票決差額提出228名員額制檢察官建議人選。6月30日，最高檢黨組研究審定后，通過最高檢官方網站對首批入額檢察官擬任人選進行了公示。

作為最高檢檢察官遴選委員會委員，全國政協委員、中華全國律師協會會長王俊峰認為，員額制改革在整個司法體制改革中具有基礎性、先導性的作用，這也決定了最高檢機關入額檢察官必須是好中選優、能中選強。最高檢入額遴選工作從啟動至圓滿完成，在法治發展史上具有特殊意義。

最高檢檢察官遴選委員會委員、全國人大代表、社會科學院法學研究所研究員孫憲忠表示，進入審議程序的入額人員大都辦理過重大案件，不少同志還參與了重大法律修改以及司法解釋制定工作，眼界開闊，業務能力強，法律功底深厚，具備了入額檢察官應當具備的素質能力。

統籌推進 保住改革成果

據了解，自員額制改革開展以來，全國31個省區市和新疆生產建設兵團檢察機關分3批開展司法責任制改革試點,遴選出員額制檢察官87284名,佔中央政法專項編製數的33.7%。1088個檢察院同步推進內設機構改革,內設機構大幅精簡,大批業務骨幹回歸辦案一線,基層檢察院85%以上的人力資源配置到辦案一線,辦案力量增加20%以上。

最高檢司改辦負責人表示，檢察官入額不是結束，而是開始，入額檢察官都要在司法一線辦案，對案件質量終身負責。

「司法責任制改革一個重要價值取向就是突出檢察官的主體地位，使檢察官既成為司法辦案的主體，也成為司法責任的主體。入額的院領導、檢委會委員、業務廳局負責人都要親自辦理一定數量的案件，辦案情況納入年度考核。」最高檢司改辦負責人說，「檢察官入額不是『一入了之』，也不是終身入額。最高檢將抓緊建立員額制檢察官業績評價體系和管理辦法，建立員額退出機制，對離開辦案部門、入額不辦案或者能力素質不勝任、業務考核不達標的，要及時退出員額。」

據了解，今年10月1日起，按照最高檢日前下發的《最高人民檢察院司法責任制改革實施意見（試行）》《最高人民檢察院檢察官司法辦案權力清單》，入額檢察官將運行新的辦案模式，強化入額檢察官的司法辦案責任。

「根據中央和最高檢的統一部署，首批檢察官入額工作完成後，將明確各類人員身份，實行檢察人員分類管理。與此同時，最高檢將按照輕重緩急，抓緊出台與入額工作緊密相關、幹部高度關注、政策已經明確的人員分類定崗方案、工資制度改革實施方案、績效考核辦法等配套制度，儘快釋放改革紅利，調動機關幹部參與改革的積極性。」最高檢司改辦負責人說。

同時，最高檢司改辦負責人表示，檢察機關的員額制改革從啟動到現在，總體來看效果良好，初步達到了預期的目標，較好促進了幹部的分類管理，有利於司法責任制的落實落地。各地檢察機關在推進過程中，創造了好的經驗作風，也取得了非常大的成效。但是也存在一些突出問題，比如執行標準和程序還不夠嚴格、遷就照顧利益關係等問題。這是改革推進具體過程中的問題，沒有影響改革的大方向，但下一步也需要改進。

「未來的員額制，應該向『精準、精嚴、精英、精貴、精幹』五個方面發展，希望所有檢察機關共同努力，保住員額制改革的勝利果實。」最高檢司改辦負責人說。

鞏固戰果，開疆拓土，我們相信本輪司法改革一定能夠取得最終勝利。