高虎：我國可再生能源發展形勢及展望

4月28日的「2017（第十三屆）能源戰略投資論壇」上，國家發改委能源研究所能源經濟和發展戰略研究中心主任、研究員高虎做了題為「可再生能源發展形勢及展望」的主題演講，以下是演講實錄。

首先說一下可再生能源的政策體系，政策體系從目前來看，2005年可再生能源法頒布到現在有核心兩大政策，主要包括：一是補貼政策，補貼政策是可再生附加政策，這是最核心的問題；二是固定電價政策，固定電價政策已經做了幾次調整，從不同的時間點給不同的可再生能源發電有固定的電價政策，它是促進可再生能源發展最大的動力。

兩個主要的挑戰：一是固定補貼是在燃煤發電價格基礎之上的部分要通過附加來補貼，燃煤發電價格在不斷下調，意味著補貼的需求相對增加。煤炭過去幾年一直走下行的趨勢，從2016年開始有所反彈，煤電價格標杆電價也沒有做調整，當時判斷煤炭價格上漲趨勢至少從環保、化石能源資源不可再生多因素考慮應該走上行的趨勢，從市場供需關係來看，煤炭價格變化是另外的判斷。

從國家「三去一降一補」大的宏觀政策角度來考慮，未來進一步提高可再生能源電價附加的可能性空間也比較小，短期內難度很大，所以這是最大的難點，可再生能源補貼有很大的補貼壓力。

補貼壓力從「十三五」可再生能源規劃角度來講，到2020年風電同平台與燃煤發電相競爭，光伏發電可以做到銷售側平價上網，這也是提出了國家對於新能源發展的預期，預期有很大的可以支撐的信息。從國外長期招標合同價格來看，不管是風電還是光伏，下降幅度都大大超過預期，過去五年光伏價格下降了80%以上，南美、中東和北非風電價格降低到4個美分（三毛多人民幣），光伏也下降很多，包括資金土地的條件相對來說都更加低廉。

是製造業成本、人工成本全球最低的，當然人工成本在不斷增加，而且的資源也有可完全相媲美的可再生能源資源條件，未來還有很大的空間，使得可再生能源價格不斷下降，這是支撐2020年達到平價上網很重要的信息。「光伏領跑者」招標式的方式也不斷地刷新光伏的上網價格。國家在2015、2016年連續兩次下調了標杆電價，和2009年剛頒布的相比，風電的價格也降了20%，其實風電本身就是傳統製造業，發電機、齒輪箱、塔筒、葉片就是傳統的製造業，能夠在短期內降低到20%，顯現出行業成本空間。

棄風問題，這兩年非常明顯，局部地區出現得非常明顯。2013、2014年棄風電量的總量在下降，2015、2016年絕對量在大幅度上升。一方面風電和光伏這兩年新增量很大；另一方面，整個用電量的形勢也有大的變化。經濟新常態以來，在2013、2014、2015年整個用電量的增速低於預期，2014、2015、2016年是最近新增裝機最多的幾年，每年新增裝機超過一億千瓦，更多在於局部的原因，比如複合增長慢，原因可以找出一大堆，關鍵是這些原因是不是有能力去解決。

從2015年至今頒布了很多的政策，這些政策體現出國家不同的政府主管部門對於促進清潔能源發展的想法。政府不同部門包括中央和地方政府，在發展新能源方面的意見和思路並不完全一致，這導致了很多政策著力、方向和作用點不能合力發力，這也是導致新能源發展出現困境的主要原因。

從就地消納，再到監管部門、地方政府組織新能源發展和火電發電權的交易等等，不同的地方做著很多相關的嘗試，畢竟也做出了一些創新，當然這種創新都是在既有整個體制機制電力行業還是計劃經濟的管理方式，發用電計劃的管理有著很明顯的計劃經濟的特徵。

在這種大框架下做了很多創新，至少從新能源的角度來說，這種創新還是損害了新能源的發展。從2015年9號文開始頒布，目前大的思路和方向，國家一定要讓新能源更多融入市場化機制中，一方面新能源在整個電力市場處於明顯弱勢的地位，因為不可控的特徵；另一方面，要通過市場機制的方式讓新能源更多地發揮邊界成本低的特徵，是很需要智慧也很需要勇氣去開拓的。

梳理現有可再生能源發展的核心政策體系，十年來作用在供應側的激勵機制，中間兩類發用電計劃都與新能源發展息息相關，近期又發布了關於放開發用電計劃的管理細則，更加體現了整個發用電計劃調動性管理過程中存量和新增量、傳統火電和新能源如何管理的問題。

電改幾個重要的配套文件和電改的方向，制度體制創新如何激發出市場的創新，這些都可以很好地吻合。

第三類是可再生能源自身，可以歸出幾類。一類是目標引導制度，國家提出根據非化石能源發展目標，如何去落實，如何去量化管理，提出對地方政府、發電企業、售電企業給出量化的目標管理；第二類是全額保障性收購，調度性管理中，現有的電力體制改革過程中，從發電計劃管理向市場中長期交易和現貨交易的發展方向過程中，如何保障新能源的優先上網，這是目標引導加保障性收購兩大核心政策，用能權交易和碳交易等國家相關的交易機制，市場化的機制也可以很好地促進新能源的發展。

目標引導制度，提到了配額制和綠證，再加上全額保障性收購的政策，這三個政策是「十三五」期間整個促進可再生能源發展的政策核心，量化目標引導、全額保障性收購對調度運行管理給予明確的要求，下放綠色證書交易市場化機制，從而解決前期提到的關於可再生能源的上網、消納和補貼。

地方政府在說綠色、轉型、低碳，而自己的可再生能源發展連國家規定目標都沒達到，提虛的東西是無價值的，這也是目標引導制度，有這樣的機會去披露更多的信息，也提出了關於售電、供電企業量化的要求。

保障性收購的核心是分年度計劃管理中有一些優先收購的電量和市場化交易的電量，這兩部分構成了可再生能源發電的電量。作用的對象是電力調度運行的管理部門，去年5月份進一步細化了，每個省到底多少個發電小時數需要去保障性收購的。風電和光伏也做了詳細的說明。

綠色證書交易制度是試行版，我們不能完全照搬國外經驗，但是很多理念值得我們學習，目前的想法對售電企業未來銷售電量要有一定比重的電力來自於可再生能源，如果達不到就要買證書，證書從今年7月份開始正式運營，目前還不是強制性的而是自願性的，也是通過證書的系統運轉去把系統完善，對於明年要正式建立強制性的綠色證書交易的平台，關於可再生能源這套政策的框架表述在「十三五」規劃中也明確提出綠色證書交易。

今年能源工作指導意見也提出要發布紅色行業預警，對於這樣的紅色區域不再核准任何新的項目，也不再建任何新項目，強調了綠色金融交易。

今天分享的內容，主要的核心是三大政策框架：目標引導、保障性收購、綠色證書，其他就不贅述了。今年的綠色能源工作指導意見也明確提出要發展多少風電、多少太陽能，「十三五」規劃也提出了總的目標。

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