城市化和城市發展：我們在爭論什麼？

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城市化和城市發展的問題，無疑是當前最為重要的問題之一，同時也是充滿爭論的問題。以我多年的觀察，很多爭論其實源自大家沒有把理論基準(benchmark)、國際經驗和當前的政策背景搞清楚，從而誤讀一些具體現象產生的原因，相應得出的政策含義也就南轅北轍。

總的來說，是一個帶有「從計劃向市場」轉型特徵的國家。城市化和城市發展中產生的一些現象有其市場經濟的普遍規律的一面，比如城市化水平的不斷提高，以及人口向大城市和大都市圈集中。同時，的市場經濟仍然有很多計劃經濟時期遺留下來的轉型特徵。處在轉型時期的很多負面現象，並不是市場經濟體制下的普遍規律，而是因為市場經濟中的轉型特徵所致。因此，在展開具體問題的討論之前，有必要梳理一下有哪些轉型特徵影響了當前的城市化和城市發展。只有這樣，才能真正讓市場成為資源配置的決定性力量，而政府更好地發揮作用，真正尊重城市化和城市發展的普遍規律。

一、城市體系之內不同城市規模的決定：市場與政府的邊界

由於城市問題涉及多個學科，因此，需要為這個問題找到一個分析的基準，這個基準必須具有足夠的一般性和包容性，避免使用難以對話的概念，以利於在最大程度上達成共識。為此，我們把城市規模的決定表述為個人、企業和政府互動的過程，其基礎是企業和居民的選址行為，是市場主體權衡利弊的結果。這樣的城市規模決定過程由五個構件共同組成：

1．需求：企業選址追求的是利潤（收益）最大化，個人選址反映的是對美好生活的嚮往，人口向著收入更高、就業機會更多和綜合生活質量更好的地方遷移。

2．約束：企業和個人的決策面臨資源與環境容量的約束。

3．價格：在市場機制下，企業和個人消耗的資源越多，邊際成本越高，所付出的價格也越高。這樣，通過市場價格調節，城市規模必然小於資源與環境容量約束，否則就必須支付一個逼近無窮大的價格，沒有企業或個人願意付出這個價格。

4．供給：雖然在短期內資源環境的總量是給定的，但是在長期，資源和環境的總量可以通過經濟增長以及技術和管理手段來增加。技術和管理的水平決定了城市擴張所需要付出的邊際成本有多大。

5．政策：自由市場經濟機制並不是萬能的，當市場出現外部性問題時，個體的行為給別人帶來壞處卻未承擔成本，或者給別人帶來收益卻未獲得收益。這時，個體決策所決定的城市規模將偏離社會最優，政府的職能是通過減少負外部性，增加正外部性來調整個體行為，使其接近社會最優。

在上述城市規模決定的基準中，體現了市場經濟作為資源配置的決定性力量，而政府更好地發揮作用。政府發揮的作用體現在兩個方面：第一，通過政府掌握的技術和管理手段來增加供給，比如說，上海市建設青草沙水庫來增加生活用水供給能力，同時，通過西電東輸和西氣東輸來增加能源供給；第二，政府可以在出現環境污染和交通擁堵的負外部性問題時，通過政策來減少負外部性，比如徵收排污費和車牌稅；同時，在存在知識外溢這樣的正外部性的領域，通過政策來增加正外部性，比如舉辦公益性的文化活動。

在出現外部性問題和城市偏離最優規模時，需要將市場價格機制與行政手段進行最佳的配合，來使城市規模接近最優。對於負的和正的外部性，分別可以通過徵稅或者補貼這樣的價格機制來調節個體的行為。在有些領域，涉及到跨代的長遠目標，比如一塊地的用途變更成本極大，而未來需求又充滿不確定性，這時，由行政手段規劃城市用地的用途仍然是價格機制有益的補充。

在上述基準之下，不同功能、不同地理和自然條件的城市達到不同的最優城市規模。有些城市所發展的產業具有更強的規模經濟效應，其規模更大，另一些城市的產業結構沒有很強的規模經濟效應，其規模就比較小。在一些偏遠且自然條件不好的地區，是不是需要一些小城鎮，以及這些小城鎮規模有多大，取決於當地能否供給一些有需求的產品（比如農產品和自然資源）和服務（比如旅遊）以及相關產業的就業容量。於是，不同地區不同規模的城市就組成了一個相互分工、協調發展的城市體系。

根據上述基準，人為地設定城市的「承載力」缺乏理論基礎。事實上，這個「承載力」如果是指環境資源總量，那麼，在長期它是動態可變的。水和能源甚至可以通過運輸來增加，關鍵是運輸成本要通過價格機制進入微觀主體的決策。對於空氣質量，則可以通過對生產和生活中的排污進行徵稅而促進產業結構調整和生活方式轉變。在短期，如果價格機制（包括稅收）反映了利用資源的成本，既有的承載力是不會被突破的。

同樣根據上述基準，直接地管制一個城市的人口規模也缺乏理論基礎和國際經驗，更無法保證行政管制的城市規模是社會最優的。不僅如此，如果在運用行政手段控制城市規模的過程中，讓一部分人更多地承擔城市規模帶來的成本，讓另一部分人更多地享受城市規模帶來的收益，那就有違市場經濟的公平性。因此，在世界各國的城市規劃中，人口目標是個預測數據，而不是「控制目標」，不會採取「將人口數量控制在……」這樣的表述。

為了將上述邏輯更為清楚地呈現，我們不妨藉助一個簡單的圖形分析。在圖1中，由實線表示的倒Ｕ型曲線表示「基準」，這時，城市規模的擴張既有規模經濟效應，也有規模不經濟效應，城市規模在Ｏ點達到最優（即最大化勞動生產率、收入和福利），超過Ｏ點的城市規模可以被認為「過大」了，這時，規模不經濟超過規模經濟。需要強調的是，這個「基準」下的城市最優規模本身是由一些參數來決定的：第一，技術（交通依靠馬車、汽車還是捷運）；第二，管理（是否對擁堵和污染徵稅，公共品供給是否適應需求）；第三，產業結構（服務業比製造業更依賴本地需求，同時又更環境友好，從而最優城市規模更大）。這三個參數在短期內可以認為是給定的，但在長期，動態地來看，它們又是內生的，因為勞動生產率會反過來作用於技術、管理和產業結構，使得倒Ｕ型的實線發生右移。

暫且以實線為基準，讓我們來考慮一個公共品（包括基礎設施和公共服務）供給不足的城市，這時，對應於任何一個人口規模，規模不經濟都更強，實線將下移到虛線處，而且，「最優城市規模」將在Ａ點處達到，相對於Ｏ，城市人口將更早地超過最優規模。

現在，讓我們假設，在實際生活中真的出現了人們所擔心的「城市規模太大」的問題，對應的人口規模位於Ｎ點。請注意，在倒Ｕ型的虛線上對應的公共品供給是給定的，如果給定公共品的供給，政策制定者如果選擇沿虛線箭頭從Ｎ移動到Ａ，這是在控制城市人口的邏輯。但是，Ａ並不是真正的最優城市規模，真正最大化城市勞動生產率（收入、福利）的是Ｏ，所以，如果通過增加公共品供給，從虛線刻畫的現狀移動到實線刻畫的「基準」，並從Ｎ移動到Ｏ，才是城市逐步實現最優規模的路徑，在此過程中，公共品供給、人口規模和勞動生產率（收入、福利）是可以同步提高的。

圖1: 規模人口規模決定的基準、現實與政策路徑

二、城市化和城市發展的背景：有哪些扭曲的因素？

如前所述，在討論問題時，必須時刻牢記，分析的起點不是缺乏管制的自由市場經濟，也不是政府缺位導致外部性問題普遍存在，城市規模嚴重偏離最優（比如圖1中Ｏ點的右邊）。的現實是特大和超大城市的人口規模增長遠遠超過1990年代末的規劃，而公共品供給數量和結構卻是多年前的規劃決定的，這種狀態更像是圖1中的Ｎ。因此，判斷城市是不是過大了，完全是個比較對象選擇的問題。習慣性的思維是將圖1中的Ｎ與Ａ相比，而正確的比較方式是將Ｎ與Ｏ相比。

不僅單個城市的規模存在扭曲，的城市體系也存在扭曲。城市最優規模的決定必須依賴一些價格信號，而實際上，存在著大量的行政管制，使得土地、勞動力、資金這些市場的價格並不准確地反映生產要素的價值，即使存在價格機制，行政力量主導的生產要素流動方向也並不充分地對價格起反應。

首先，城市土地是由建設用地指標的中央分配和對土地用途的城市規劃決定的。在通常的市場經濟體制下，土地的供應和相應的住房供應能夠由價格機制調節，以適應市場的需求。而在2003年以後的卻出現了土地資源的配置和市場需求相背離的現象。人口流入地的土地供應有所收緊，而在人口流出地卻大量供應土地。上述現象導致了土地資源的嚴重錯配，在人口流入地，尤其是東部沿海地區的特大城市和超大城市，房價持續快速上漲。而在人口流出地，伴隨著新城的超量建設，卻出現了大量空城和鬼城，房地產市場庫存嚴重。2003年之後，大量配置到中西部的建設用地指標還被用於建設了大量的工業園或開發區，但這些工業園總量過剩，空間分佈零散。[1]

第二，由於戶籍和社會保障、公共服務等掛鉤，勞動力流動事實上並不自由。在市場經濟體制下人口一定是向著收入更高、就業機會更多、人力資本回報更高的地區流動。但是在當前的體制下，越是在人口流入規模大的特大和超大城市，戶籍制度越是形成人口流入的障礙。在個別特大城市實施的積分落戶制度仍然在歧視低技能勞動者。[2]由於缺乏自由的勞動力流動就使得地區間和城鄉間收入差距居高不下（陸銘等，2011），人力資本回報差距甚至有所擴大(Xing, 2016)。由此，又進一步導致東部沿海地區，尤其是大城市和特大城市，持續存在人口流入的壓力。大量流入的人口不能得到和本地城鎮戶籍居民一樣的公共服務待遇，形成了社會的分割(陳釗、陸銘，2015)。由於人口流入受阻，在沿海地區產生了勞動力不足和工資快速上漲的現象。特別是當低技能勞動力流入受到歧視的時候，他們所從事的服務業價格上升更快。

第三，傾向於內地的財政轉移支付雖然在短期內有利於縮小城鄉間和地區間收入差距，但因為大量轉移支付所用來發展的產業背離了當地的比較優勢，因此不能持續創造就業。在2003年之後，政府開始大規模地補貼農村、農業和農民，這在客觀上當然對於縮小城鄉間收入差距產生了積極的效果。城鄉間收入差距從之前的擴大趨勢開始得到遏制，直到2009年城鄉間收入差距出現了下降的趨勢。但是需要注意的是，巨額的三農補貼同時也構成了農民工外出打工的機會成本，減少了他們外出打工的傾向。需要指出的是，農民收入水平的提高必須要靠持續不斷的城市化所帶來的勞動力需求和就業提升空間，與此同時，在大量農民進城的情況下，剩下的農民可以享受更多的人均土地資源，從而提高農業的人均收入，這才是提高農民收入的根本之道。也正是因為這一點，在法國歷史上曾經補貼農民進城，並且通過政府所成立的機構收購小規模農業的土地，轉租給大規模經營的農場主，既順利推進了城市化，也提高了農業的人均土地面積，並進一步提高了農業的勞動生產率和國際競爭力。[3]以此為參照，是補貼農民進城，還是補貼農民留在農村和農業是兩種不同的補貼方式。同樣是補貼，前者是適應城市化進程的，而後者則構成了勞動力流動和推進城市化的客觀障礙。如果說補貼「三農」還不算偏離當地的比較優勢，那麼，大量的補貼和低成本的政府融資被用於發展零散分割的製造業（包括與工業園配套的基礎設施建設）則嚴重背離了大多數中西部城市的比較優勢，在短期內造成了勞動力在家門口就有就業機會的假象，減緩了勞動力向外流出的傾向，而隨著時間推移，中西部工業園和基礎設施建設過剩、投資回報低下、政府負債高企的問題則逐漸浮出水面。[4]

上述基本事實告訴我們，當前有關城市化和城市發展的現象，都不能離開主要的制度和政策背景來討論。恰恰因此，的城市化和城市發展也需要一場供給側結構性改革，去掉政府對於市場經濟的不當干預和扭曲。如果不認識到這一點，就可能誤判當前一些現象的成因，從而得到南轅北轍的政策結論。

三、對於城市最優規模的認識誤區和政策調整

在勞動力流動受阻和土地市場存在扭曲，同時政府大量轉移支付傾向於內地的情況下，簡單套用本文第一節中的城市最優規模決定理論，將對現實問題出現重大的誤判。比如說，自2004年以來，似乎出現了比較明顯的工資上漲過程和沿海地區（特別是大城市）的勞動力短缺現象，這被認為是農業剩餘勞動力已經被吸納完畢的「劉易斯拐點」。[5]2009年之後，由於受到國際經濟危機的衝擊，的經濟增長率有所下滑。與此同時，在人口流入地區，特別是在個別超大城市，對於外來人口的公共服務歧視甚至有所加劇，出現了更加嚴厲的人口規模管控政策。在各種因素的共同作用之下，農民工外出打工的速度有所放緩，個別超大城市出現了人口增長速度的下降。於是，這些現象被理解為的城市化動力已經下滑，甚至有人認為經濟增長率的下滑和劉易斯拐點帶來的勞動力短缺是長期現象，成為支持在超大城市控制人口的依據。事實上，這個邏輯是不通的。如果經濟增長率的下滑和勞動力短缺真的是長期現象，並不是城鄉分割制度的結果，那麼，城市化速度自然是放緩的，也就不需要去人為地控制城市人口規模了。

根據前面所說到的存在的制度和政策背景，尤其是2003年之後傾向於內地和農村的土地和財政轉移支付政策，以及近些年來少數地區對於外來人口公共服務歧視的加劇和嚴格控制城市規模政策的實施，所謂城市化進程的速度放緩，農民外出打工傾向趨弱，都是本文第二節總結的制度和政策的結果。換句話來說，如果改變這些制度和政策，人們的選擇就會發生重大的變化。比如說，如果在問農民外出打工傾向的時候先預設一個前提，就是他們能夠在城市得到和當地居民一樣的公共服務，並且他們在放棄農村土地使用權的時候也能夠得到相應的經濟補償，那麼農民外出打工的傾向就會發生重大變化。同樣道理，在人口流入地，如果中央政府可以承擔一部分地方政府為外來人口提供公共服務的成本，那麼，地方政府也會更加願意讓外來人口獲得本地戶籍，或者，即使不能獲得本地戶籍，也能夠更為平等地享受與本地原有城鎮居民同樣的基本公共服務。

經濟增長速度放緩是個結果，而不是原因。正如我前面所提到的，有人認為當前經濟增長和城市化進程放緩是有因果關係的，但是卻把因果關係搞反了。原因很簡單，在通常的市場經濟國家，如果經濟增長速度下降會導致勞動力失業，這時經濟增長是原因，而失業是結果。如果農民工進城的速度放緩伴隨著失業，那麼也可以說經濟增長放緩是原因，2008年國際經濟危機曾導致農民工失業就是這種情況。但是當前的情況不是這樣，經濟增長的下滑是伴隨著勞動力的短缺。確切來講，還不是總體勞動力的短缺，而是城市地區勞動力的短缺。特別是在實施嚴格控制人口規模的超大城市，勞動力短缺和招工難的現象更加明顯。因此，在供給方的勞動力流動管制恰恰是經濟增長下滑的原因。如果勞動力流動的障礙可以被去除，勞動力資源在全國範圍內的再配置將可以給經濟增長注入巨大的活力。對於超大城市而言，如果不是嚴格的控制人口規模，招工可以變得更加容易，企業的開工率可以上升，勞動成本快速上漲可以被遏止，經濟增長速度也將更快。

由於對實際政策背景的忽略，在經驗研究當中，城市規模與勞動生產率之間的倒Ｕ型關係經常被作為部分城市已經太大的依據，這種理解需要謹慎對待。在理論上，城市人口擴張所帶來的邊際正效應和負效應相等時，達到城市的最優規模。這吸引了一些經濟學家對其進行測算，其基本的做法是將城市的人口（或就業）規模作為解釋變數，作為被解釋變數的包括勞動生產率或人均GDP，結果是兩者的關係呈現倒Ｕ型曲線，其頂點對應的人口（就業）規模被認為是最優的。

即使在實證研究中真的發現在人口規模最大的城市組別中勞動生產率與人口規模是負相關的，也難以得出是因為人口規模帶來的規模不經濟壓倒了規模經濟，而必須要放在特定的制度背景之下去解讀。原因在圖1中已經說明，在圖1中，事實上的情況最多是在虛線上處於Ｎ的位置，而遠遠不是在實線上城市人口規模已經超過Ｏ點。具體原因如下：

首先，必須注意到的特（超）大城市目前的基礎設施和公共服務是按照1990年代末所規劃的今天的城市規模來建設的，而無一例外的，這些城市若干年前所規劃的人口規模遠遠小於今天事實上已經達到的人口規模。由此而帶來的基礎設施和公共服務短缺及相應的規模不經濟，不能歸罪於人口的增長，而只是因為特（超）大城市當年的規劃沒有科學地預測到今天的人口規模（陸銘，2016）。儘管隨著人口的增長，基礎設施和公共服務的供給也有所調整，但是這個調整速度遠遠慢於實際的人口增長所產生的需求。

第二，今天在特（超）大城市存在的嚴格的戶籍制度，特別是對於低技能勞動者的歧視性制度也會削弱城市的規模經濟。高、低技能勞動力之間具有互補性，如果限制低技能勞動力的供給，則會導致低技能勞動力的短缺，削弱高技能勞動力的勞動生產率 (梁文泉、陸銘，2015; Liang and Lu, forthcoming)。換句話來說，如果在目前的研究中看到特（超）大城市規模不經濟，應該反思是不是在因為忽略了在特（超）大城市存在的不利於提升生產率的制度，而不是人口規模本身所致。

戶籍制度嚴重製約了移民的消費，也會使得在實證研究當中體現出似乎特（超）大城市出現了規模不經濟。戶籍制度降低了移民永久居住本地的預期，所以無積極性加入社會保障，不願意消費耐用消費品和服務，而且預期未來收入水平將隨著返鄉而大幅度下降。由於這些原因，我們的研究發現，在其他變數都得以控制的時候，相比於一個本地戶籍的城鎮人口，非本地戶籍的城鎮人口的消費平均要低17%到21% (Chen, Lu and Zhong, 2015)。由於受到這樣的消費制約，城市的外來人口會削減服務消費，而這影響的恰恰是服務這種不可貿易品在本城市的需求，進而影響在本地從事服務業工作的本地居民的工資水平(Liang and Lu, forthcoming)。由於外來人口和本地戶籍人口的平均消費水平差距在大城市更大(Chen, Lu and Zhong, 2015)，不難推斷，戶籍對消費的制約也會呈現出似乎是特（超）大城市更加損失了收入和勞動生產率。

第三，當前特（超）大城市存在的規劃和管理問題也會加劇城市的規模不經濟，而這些問題在中小城市相對來說影響不大。在的超大城市，區一級的政府在地塊更新的過程中通常不願意提供住宅用地，而願意將更多的土地用來提供商業和辦公樓宇，因為後者可以帶來持續的稅收增長，而前者只能一次性收取住宅用地的土地轉讓費。伴隨著地塊更新，正在出現中心城區的地塊更新和人口疏散，但大量的服務業崗位和優質的中國小教育資源仍然集中在中心城區，於是導致了居住與就業、公共服務之間的空間分離，拉長了人們的通勤距離，加大了通勤成本，這種規模不經濟是規劃造成的。在擁堵加劇的同時，人口仍然繼續增長，一方面說明城市管理大有可為，另一方面說明，城市的最優規模還沒有達到。

四、結論

本文的核心論點是，由於起點是計劃經濟，這使得當代繼承了特殊的土地制度和戶籍制度。再加上2003年以來實施了傾向於中西部和農村的土地政策和財政政策，以及在人口流入地長期存在對移民的歧視和公共品供給不足，對勞動力的流動也產生了影響。因此，在討論的城市化和城市發展問題時，必須要把這些特殊的背景搞清楚。換句話說，我們討論問題的起點不是作為基準的市場經濟，而是已經偏離了市場經濟基準的、存在大量扭曲的現狀。當前，在大量有關城市化和城市發展中的討論都沒有把這些基本的理論和事實問題釐清，從而把由扭曲政策造成的結果（比如城市化放緩、勞動力短缺和經濟增長下滑）作為維護扭曲政策的理由。

本文受篇幅和作者知識的限制，可能存在著一些錯漏。對於篇幅所限，難以展開論述的內容，我在其他論文和著作中有所論述（例如，陸銘，2013, 2016, 2017a, 2017b； Lu and Wan, 2014）。但本文所遵守的社會科學分析範式卻具有一般意義，那就是，先從理論基準出發，再到真實世界的制度和政策背景，最後再對具體的觀點和現象展開討論。這個分析範式實際上也是一個方法論，是超越具體學科和主義之爭的。它在本質上把社會經濟發展的規律建立在尊重人的選擇的基礎之上，從而避免計劃者將自己先入為主的觀點作為社會福利最大化的目標，陷入哈耶克所說的「致命的自負」。

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