媒體：住宅用地一律無償自動續期，有違公平

作者：王利明

《物權法》第149條明確規定：「住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。」該規則在立法上首次區分了住宅建設用地使用權和非住宅建設用地使用權，完善了《城市房地產管理法》和《土地管理法》所確立的建設用地使用權續期制度，切實保護了公民的基本財產權、居住權和基本人權，保障了老百姓的基本民生，因而成為《物權法》的重大亮點。然而，關於住宅建設用地究竟如何「自動續期」的問題，《物權法》中尚無明確規定，需在實踐過程中進一步研究和解決。

中共中央、國務院於2016年11月27日發布的《關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》（以下簡稱《產權保護意見》）中指出，要研究住宅建設用地等土地使用權到期後續期的法律安排，推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期。該意見是完善產權保護制度的綱領性文件，是黨和國家在新的歷史時期為發展和完善社會主義市場經濟法律體系作出的重大宣示和承諾，對民法典的編撰具有重要的指導意義。

根據《產權保護意見》，續期期限要形成公民住宅財產長久受保護的良好穩定預期局面。這對研究「自動續期」問題有重大指導意義。這意味著，續期制度的構建要促使形成長久受保護的狀態，使居民在住宅建設用地上的房屋成為恆產，而要形成這樣長久受法律保護的狀態，必須以全社會對於公民能夠享有恆產具有良好穩定的預期為先決條件。這也是《物權法》在「續期」之前突出強調「自動」的原因。也就是說，只要住宅建設用地使用權人在期限屆滿之前提出續期申請，其使用權就自動延續，而無需土地主管部門的批准。這既可以給使用權人提供穩定的預期，以免擔心申請被駁回后無權使用土地的後果，也可以防止批准機構的潛在尋租風險。

關於住宅用地自動續期的時間長短問題，永久續期並非當前適合國情的選擇。因為永久續期既不符合《憲法》和《物權法》等確立的經濟體制，也不是保護公民財產權的必要之舉。一方面，現行法確立了城市土地的國家所有制，城市土地歸全民所有。但永久續期就意味著住宅建設用地使用權人享有永久使用權，變成了事實上的所有權。從住宅建設用地使用權的本質來看，其屬於法定的用益物權，不能將其認定為一種無期限限制的權利，否則就是混淆了所有權與使用權的內涵和性質，違背了現行法確立的經濟體制。另一方面，要保護公民的財產權，並不必然要求採納永久續期的方式。因為，確立自動續期規則，不能僅僅考慮住宅的所有權人，還要考慮土地所有權人的利益，特別是國家作為所有權主體時在保障基本民生、調節社會財富分配功能上的特殊性。採用住宅用地「自動續期」規則的同時，不採納「一次性永久續期」的觀點，可以在保證使用權人享有穩定使用機會的同時，通過引入適度的稅費等機制來實現土地所有權制度的目的。

關於續期時間的具體長短，需要考慮權利人的穩定預期和投資激勵保護問題。續期制度的構建應當按照《產權保護意見》的要求，致力於形成產權人和公眾的良好穩定預期。一方面，產權人本身要產生良好的預期。公民的住宅不是一般的商品，它是老百姓安身立命之所，也是終生積蓄所在，是黨和政府長期所強調的生存權和發展權的基礎。所以，在確定續期期限方面，應當以「產權人對自己擁有恆產能夠產生合理期待」為立法目標。從這一意義上說，如果能夠通過一次性續期解決該問題，就不應當通過多次續期來解決，否則，產權人難免對其產權安全產生擔憂，導致對未來產權保護的不確定性。這就意味著，續期的期限不能過短，否則就不可能形成恆產。同時，住宅本身也是一種商品，其可以成為抵押、轉讓、繼承的對象，產權的存續期限越長，其交換價值才可能越大；期限越短，房屋價值就會減損。另一方面，全社會對於公民能夠享有恆產要形成良好穩定的預期。只有這種預期客觀存在，才能保障交易的順利進行和社會人心的安定，增加公眾的幸福感。

關於自動續期是否無償的問題，從《物權法》第149條的立法本意來看，其並沒有就此提供明確的方案。在筆者看來，自動續期不宜採用無償續期的模式：一方面，一律無償自動續期有違公平原則。住宅建設用地使用權的出讓期限越長，住宅建設用地使用權人所支付的土地出讓金也會相應越高，若轉化到房價成本中，則購房人所支付的房價也會較高。在這種情況下，如果對不同出讓期限的住宅用地予以一律平等對待，加以無償自動期限，則有悖於公平理念。另一方面，一律無償自動續期會扭曲土地的市場流通機制。特別是對於滿足公民基本居住需求之外的其他住宅用地，國家作為所有權人將無法獲取土地在市場流通和利用中產生的收益。此外，無償自動續期可能會加劇房地產市場的投機行為，損害公民的基本居住利益。因此，若採納無償自動續期論，則與《物權法》保障所有權人居住權的立法本意相悖。

如果採納有償續期觀點，還應當進一步明確續期收費的標準。一方面，住房本身涉及公民居住權的保障。自動續期規則的目的在於保障居者有其屋的權利，旨在保障基本民生。老百姓購買商品房之後，取得了無期限的房屋所有權，如果住宅建設用地使用權續期收費採納出讓金標準，這一過高的收費標準可能使老百姓交不起續期費用，實質上也是對財產權的損害，這將使得自動續期規則不能夠得到實際運用，老百姓也不能從中享受到應有的福利和實惠。而在無法續期的情況下，可能激發公民對房屋的所有權與國有土地所有權之間的矛盾，甚至形成嚴重的社會問題。另一方面，續期不同於出讓。《物權法》確立了自動續期規則，而不是由政府與當事人之間通過合意來達成出讓合同，這種強制規定就意味著續期不同於締約，不是一個出讓行為。因此，按照土地出讓金的標準確定續期的收費標準是沒有依據的。

在確定具體的收費標準時，還應當注意到住宅的具體情形。城市人均住宅建築面積雖然為32.91平方米，但住房的分佈不均衡。有人購房是為了自住，而也有人購房純粹是為了投資；有人的居住面積較大，但有的家庭居住仍然十分擁擠。完全採用「一刀切」式的標準並不合理，應當在考慮相關因素的前提下確定不同的續期收費標準。在筆者看來，根據人均居住面積來確定續期的收費標準是一個相較而言更為公平和可行的做法。具體來說，首先應確定最低的居住面積，在這個居住面積以下的，則只應象徵性地收取費用，如續期手續的工本費用。如果超過了最低的居住面積，則應當確定一個收費的幅度。由於目前不動產登記已經實現了電子化，確定一般的居住標準相對較為容易。關於續期收費的具體幅度，則應當考慮如下因素來確定相應的續期收費標準：一是考慮購房目的。具體而言，續期收費需要考慮購房人購房是用於自住，還是用於投資或兼顧自用與經營。一般來說，一個人購買兩套及以上房屋后，有可能就具有了投資的目的，所以，對這些主體適當提高續期收費的標準，也不會影響其居住權的實現。二是考慮人均居住面積。如前所述，考慮人均居住面積來確定收費標準比「首套房屋無償續期論」更為合理。人均面積高，則續期費用也應當更高。三是考慮家庭的規模。完全根據人均居住面積確定續期收費標準，也可能存在一定的不合理性，因為當多個人居住在一套面積較大的房屋中時，其人均面積比單個人居住在一套房屋中的面積要小，此時，對多個人收取較高的續期費用可能更為合理。

當前，正在制定民法典，也迎來了修改和補充既有民事法律制度的機會。對於住宅建設用地使用權「自動續期」這樣關涉重大民生的問題，立法機關應當結合《物權法》實施以來各個地方政府在處理相關問題上的既有案例，總結經驗，並提出系統性的解決方案。這不僅是編纂一部現代民法典的需要，也是落實《產權保護意見》的重要舉措。