【306】地方政府償債能力指標及其涵義

近看了很多項目材料，發現對於地方政府償債能力指標的計算和分析，有的融資從業人員還不是太清楚。我自己也感覺有必要梳理一下，於是作了這篇。

2011年國辦發明電6號《國務院辦公廳關於做好地方政府性債務審計工作的通知》中出現了以下四個指標及計算公式，這是目前能找到的最早的有償債指標公式的文件：

1、 債務率=年末債務餘額/當年綜合可用財力×100%

當年綜合可用財力沒有找到出處，這裡應該指的是可支配財力：

本級可支配財力=本級地方財政收入+上級的返還收入和補助收入- 上解上級支出- 對下級稅收返還和補助下級支出

可支配財力這一概念很有意義。因為多數地方政府都是要依賴上級政府的轉移支付的。如果不考慮轉移支付，很多地方政府的償債指標根本沒法看。

債務率的警戒值是100%，表明某地政府的債務餘額超過它一年的可用財力就有風險了。

2、 償債率=當年償還債務本息額/當年綜合可用財力×100%

償債率的警戒值是20%，表明某地政府一年可用財力的20%以上都要用來還債那就比較危險了。

3、 逾期債務率=年末逾期債務額/年末債務總餘額的比重×100%

表明年底的時候，政府的債務中出現逾期的比率，逾期債務有多少。如果這個比率較高，表示已出現償債困難。由於政府可採用借新還舊的辦法化解逾期，逾期債務的真實數據難以取得，所以，這一指標的參考價值並不大。

4、 借新還舊償債率=舉借新債償還債務本息額/當年債務還本付息總額×100%

表明政府當年償還的債務中借新還舊的比例有多高。如果這一指標較高，表明政府對借新還舊的依賴程度較高，存在一定償債風險。

這一指標是有意義的。因為政府債務以債券形式存在的情況下，是允許借新還舊的。

財預[2015]225號《關於對地方政府債務實行限額管理的實施意見》：

地方政府要將其所有政府債務納入限額，並分類納入預算管理。其中，一般債務納入一般公共預算管理，主要以一般公共預算收入償還，當赤字不能減少時可採取借新還舊的辦法。專項債務納入政府性基金預算管理，通過對應的政府性基金或專項收入償還；政府性基金或專項收入暫時難以實現，如收儲土地未能按計劃出讓的，可先通過借新還舊周轉，收入實現后即予歸還。

所以，上級政府是可以掌握下級政府的借新還舊償債率的。我們可以用這一指標代替逾期債務率。

在財預[2015]225號中還出現了或有債務代償率這一指標：

全面評估和預警地方政府債務風險。中央和省級財政部門要加強對地方政府債務的監督，根據債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率、或有債務代償率等指標，及時分析和評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。

首先，或有負債這一指標是有意義的，它包含地方政府負有擔保責任的債務，以及由於各種原因，地方政府負有救助責任的債務。在統計地方政府債務的時候，應該把這一部分統計進去，併合理估算最終需要財政實際代償的比率。

根據審計署2013年底公布的數據，2007年以來，全國各級政府負有擔保責任的債務由財政資金償還的比率在9.95%-19.13%之間，負有救助性責任的債務由財政資金償還的比率在4.83%-14.64%之間。可見代償率的區間比較大。

在《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）出現了新增債務率這一指標：

建立地方政府性債務風險預警機制。財政部根據各地區一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。列入風險預警範圍的債務高風險地區，要積極採取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區，要合理控制債務餘額的規模和增長速度。

但沒有給出公式，我認為它的公式應該是：

新增債務率=當年新增債務額/年末債務餘額

這是一個動態指標，表明某地政府新增債務額的比率，顯示了43號文控制地方政府債務增長的意圖。

在緊接著43號文之後出台的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號）中出現了一般債務率和專項債務率的指標：

地方各級政府要統計本級政府可償債財力、可變現資產等情況，並測算政府一般債務和專項債務的債務率。凡債務率超過預警線的地區，必須做出書面說明並經政府主要負責人簽字確認。

我認為這種分類是有意義的，因為專項債務有專項收入做對應，對於地方政府的壓力相對較小。

財庫[2015]212號《政府財務報告編製辦法（試行）》的附件《政府綜合財務報告編製操作指南》給出了公式：

一般債務率 （一般債務餘額/債務年限）/一般公共預算可償債財力×100%

專項債務率 （專項債務餘額/債務年限）/政府性基金預算可償債能力×100%

可償債財力=綜合財力扣除用於保障人員工資、機關運轉、民生支出等剛性支出后的財力

我覺得這個指標更準確。但是，由於保民生這一塊的取值並不明確，所以，各地指標的可比性存疑。

另外，還有幾個指標，在政府公開的文件中並未見到採用，但實際很有意義：

財政自給率=地方財政一般預算收入/地方財政一般預算支出×100%

前面計算政府債務率和償債率的時候，分母用的是可支配財力，考慮了轉移支付的因素。財政自給率這一指標表明地方政府對於上級政府轉移支付的依賴程度。財政自給率高，表明地方政府的財力較強，財政收入能夠滿足自身財政支出的需要。財政自給率低，對上級政府撥款的依賴就高。所以，看一地政府債務率和償債率的時候，最好結合財政自給率一起看。

債務依存度=當年債務收入/當年財政支出

這也是一個很重要的指標，它表明某地政府一年所花出去的錢有多少是借來的。這一指標越低越好。不過，指標高也許反映當地政府的融資能力較強，呵呵

利息支出率=當年債務利息支出/當年財政收入×100%

表示某地政府一年的財政收入中有多少用於了支付債務的利息。這一指標當然是越低越好。這一指標可以反映地方政府的短期債務風險，遏制其擴大債務規模的衝動。

債務負擔率=當年債務餘額/當年GDP×100%

債務負擔率很多資料中也寫為負債率，還有寫成債務率的，容易跟本文第一個的債務率（=年末債務餘額/當年綜合可用財力×100%）混淆，所以，我還是喜歡用債務負擔率這個詞。

這個指標一般用於比較國家間債務負擔的研究，警戒值60%。這一警戒值現在看是很謹慎的一個標準，因為全球前十大經濟體全部都超過了。根據國際清算銀行的統計，2016年，這一指標日本是201%，美國是98.9%，英國是90%。

截至2016年底，中央政府+地方政府的債務總額約為27.33萬億，相對於我們70萬億的GDP，這一指標約為40%，在國際上屬於較低水平。不過，加上或有負債以及地方政府負有支付責任的資金需求，這一指標也在逐漸接近警戒值。

由於GDP每年仍能增長6%以上，這意味著即使債務負擔率控制在目前水平不上升，政府每年還是有2.4萬億的空間可以增加債務。

償債指標的計算，是政府文件的要求，也是分析政信融資項目可行性的重要工具。各融資機構在開展政府類融資業務的時候，應計算並分析相關償債指標，並保證計算公式、取值標準的一致性，這樣各地政府之間的償債能力才有可比性。

上述指標中，債務率和償債率是基本的也是必須要計算和分析的。其他指標，根據具體情況，應做進一步分析說明。

[9]洛陽、許昌、焦作、三門峽 河南四市連發政府性債務風險應急處置預案！

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