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【專題】英國電監辦原主任Stephen Littlechild:市場競爭是改革的基本驅動

【專題】英國電監辦原主任Stephen Littlechild:市場競爭是改革的基本驅動

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原書前言

電力市場改革意在加強市場在整個電力行業的作用,減少政府的過度干涉。改革的主要內容有私有化、產業重組、引入競爭和實行激勵性管制等。市場化改革,讓市場取代了過去電力行業的國家所有、政府控制和巨頭壟斷,減少了低效的、按成本加成思維的、缺乏對用戶需求進行響應的經濟決策。

如果電力市場改革得以恰當地執行,勢必帶來效率的提高——投資規劃更為合理,運行更為可靠,運行成本也將得到降低。此外,改革實施之後,電力行業對用戶會有更多的響應——一方面供電可靠性得到提高,另一方面服務質量得以提升。用戶可自由選擇供電商將會刺激合同條款以及收費和支付方式的多樣性,進而整個行業會有更多的創新。

價格將會更能反映成本的變動。對於已經反映了成本變動的價格體系來說,(這些市場里)競爭和(或)監管機制已經能夠有效驅動價格下降,改革后的價格會更接近實際成本。然而,在那些價格一開始就低於實際成本,或競爭和(或)監管影響微弱的地方,改革之後電價可能會上漲。問題就在於,每個特定的市場改革后的效果將會如何。

菲雷頓P.蕭山西(Fereidoon P Sioshansi)和沃爾夫岡·普法芬伯格(Wolfgang Pfaffenberger)(2006)曾概括總結了多個國家電力市場改革實施15年後的圖譜。根據他們的研究成果,改革之初,有些國家果斷採取行動,有些在改革邊緣徘徊,而有些則置身事外。結果怎樣呢?整體來看,前面的預期被證明是對的,新的電力市場里,政府並沒有放手不管,但是經濟因素髮揮了更重要的作用。新增投資有時甚至達到了空前的規模,效率、響應能力和創新能力都得到提高。尤其要指出的是,對價格的預測同樣正確,並不是所有市場電價都下降——事實上兩位學者也沒有期待所有市場中的電價都會下降。在一些市場中,電價如果要反映成本,無疑會上漲。

當然,實際的市場改革更為複雜。改革通常會有很多的爭議和不確定性。個別市場中批發價格的上漲,是否能反映市場已經擺脫了之前政策主導下銷售價格長期低於成本價的約束?或能否反映基本成本的增長,能否反映需求的轉變,能否意識到供電不足需要提高價格以刺激增加必要的容量?或者,能否反映發電商是否利用市場力,能否體現過去的價格計算方式的不恰當,能否反映監管的放鬆?在某些情況下,這些問題仍無準確全面的答案。

2006年卷中,保羅·喬斯科(Paul L Joskow)的介紹中提到「電力改革『教科書模式』的出現」。縱觀各個電力市場,我們可以看到哪些國家遵循了哪種模式、改革到了什麼程度;我們也可以在考慮上文所提及的初始條件的前提下,根據相關模式來評價各國電力工業的改革效果。廣泛地講,「教科書模式」或將是必經之路。

在那兩年之後,蕭山西(2008)在詳細研究「設計、實施和表現」的過程中提供了更多的資料和依據。根據蕭山西的研究,更顯而易見的是,改革的道路無疑是崎嶇的。有些國家依然向著「教科書模式」努力;還有一些國家嘗試著把改革從地方或國內市場邁向區域或國際市場;然而,有些市場改革半途而廢,還有一些被重組不成功或者設計缺陷所困擾。同樣地,設計和執行市場改革比「教科書模式」要複雜得多,比如,是否需要引入容量機制,如何協調需求參與和分散式發電等問題。也許存在多種改革方式,多種教科書模式。

儘管在電力市場重組和監管中有更加複雜的問題,但是改革的基本驅動因素——電力工業私有化和引入市場競爭,仍然是改革毋庸置疑所需要的。美國得克薩斯州和澳大利亞國家電力市場就是例子,兩大單一電能市場的成功經驗還告訴我們,對資源充裕度的過度擔心是多餘的。而且,當下核電尚未成為問題。但是,從過去的經驗來看,對可再生能源的補貼和/或全額收購,就像一鳥多巢,給予了可再生能源太多優惠,是「不市場」的。而且,在全球氣候變暖的大背景下,即便這些問題都尚且微小,如天空中小塊的烏雲,大小還不如人的手掌,但仍能預示著風暴即將到來。

現在(2012年)又一個五年過去了,本書又將帶給我們有關當今全球電力市場現狀和電力行業改革的什麼信息呢?

在美國,大多數的區域電力系統已經進行改革,並且形成了競爭性批發市場,但容量市場的設計和實施尚未完成。零售側——改革所面臨的政治阻礙最多的最後堡壘,競爭性增強,市場也更為開放,約有一半的美國人可以自主選擇供電商,但零售市場是否會進一步發展仍不確定。得克薩斯州是美國競爭性售電市場的領頭者,但仍有單一電能市場是否需要補充容量市場的爭論,除此以外,得克薩斯州已經能夠熟稔地應對可再生能源和輸電規劃所帶來的挑戰。相比之下,加利福尼亞州已經放棄了「教科書模式」,重回政府中央規劃模式。

加拿大電力市場還處在各自為政的狀態:阿爾伯塔省已經遊刃有餘,安大略省電力市場略有起色,但是其他的省份大部分尚未試水改革。垂直一體化的企業,尤其是政府所有的水電企業,已有傾向於參與市場競爭的意願。通過本書的詳細案例,可以看出政治因素阻礙了加拿大電力市場的區域一體化。

拉丁美洲和加拿大一樣,存在著形態各樣的電力工業。有一些國家,例如智利、哥倫比亞和秘魯,從未實施過電力改革,但是電力市場依舊不斷發展;巴西雖然開始了電力改革,但越來越向著中央規劃的方向發展;阿根廷,曾處在改革前沿,但正在一步一步地瓦解市場——而且不僅僅是電力行業。整個拉丁美洲,正如加拿大一樣,政治差異阻礙了市場發展在重要區域的一體化。

澳大利亞,電力工業改革仍在繼續,維多利亞州仍是領頭者,零售市場非常活躍。越來越多的證據表明,電力行業的私有化比國有機制有更大的優勢。因此,即使在新南威爾士州,私有化的支持率也越來越高。但是和其他地方一樣,政治介入阻礙了全國電力市場更高效的發展。紐西蘭正如所描述的那樣,「處在監管真空地帶」。

亞洲的情況或將會讓人失望。在日本,電力改革仍處在考慮階段,眾所周知,在此之外,日本還面對著核電問題。在韓國,改革受阻。在印度,改革推進十分困難,基本沒有新興的市場空間。在亞洲,售電電價一直低於供電成本,改革對於用戶側吸引力不足。但是這種需要高昂成本支撐的電價補貼如何能長此以往?

在歐洲,整體的能源框架和政策早已建立起來,新的輸電網連接對批發市場的影響日益增加,零售市場也在慢慢地演變。挪威和瑞士(本書中未討論)電力市場運營良好。法國仍是由國有企業主導,絲毫沒有進行市場化改革,所謂的市場化改革看來似乎只是形式,政府所決定的核電價格應該不會進一步改革。德國電力改革一直在政府對核能和可再生能源的政治決策中搖擺不定,英國的電力市場有了更高的可再生能源和碳排放目標,供應可靠性引發政府擔心(雖然某種程度上政府將這種擔心放大了),因此政府積极參与零售市場的設計,尤其關注容量機制和相關合同機制;此外,英國對可再生能源的補貼不斷上漲,對核電的補貼預計將達到史無前例的規模,對零售市場的監管或將抑制零售競爭的發展。

總而言之,電力市場改革的火焰正在美國得克薩斯州和澳大利亞維多利亞州熊熊燃燒,這一火苗也會在美國和澳大利亞的其他州,以及智利、哥倫比亞和秘魯繼續燃燒。在亞洲的大多數國家,改革的火苗忽隱忽現,幾近熄滅或是至今為止從未點燃過。非洲仍處在黑暗之中。至於歐洲,早在1914年,愛德華格雷爵士(Sir Edward Grey)曾發表言論:「全歐洲的燈都要熄滅了,我們這一生都可能看不到它們再次燃起。」歐洲的改革版圖錯綜複雜,參差不齊。但是一旦歐洲最亮的燈在市場沒有失靈的情況下熄滅會怎樣呢?

毋庸置疑,在那些根據私有化和競爭性的原則實施了電力市場改革的地方,其效果已經基本達到了預期,並且這種效果會延續下去。許多經濟學家都認為,隨著碳稅和資產所有權建立起適當的框架,競爭性市場可以應對氣候變化和技術進步帶來的挑戰。實際上,競爭性市場會以一種更有效的方式適應甚至重塑用戶的未來需求,通過投資以減少對昂貴的、有爭議的可再生能源和不穩定的核能的依賴。安德魯·里夫斯(Andrew Reeves)撰寫的本書序言將更詳細地概括當下各電力市場所面臨的挑戰和應對方法。

與此同時,吉恩米歇爾·格萊夏特(Jean.Michel Glachant)令人興奮的結語有力地向我們證明,能源行業必然以出乎意料的發展為特徵。關乎供應可靠性、可再生能源、核能和氣候變化的憧憬和警惕——雖然並非所有的預想都會成為事實,政府已經急於把自己的意願添加到電力市場改革中,想要為電力部門的發展指明方向並加以監督。我們不得不假設,現在政府指明的方向和採用的監管方法與過去是一致的——畢竟江山易改,本性難移,結果就是,用戶的電費和稅費負擔與政府置之事外時相比會更高。

但仍要感謝電力市場改革,為我們帶來更公開透明的信息,使市場發展的因果關係比之前更加明朗。由於信息公開可求,企業和選民已經開始對電價上漲表示擔憂,而且這種擔憂將不斷增長,為了緩解政治壓力,政府會對其將要推行的政策加以更多的考量。因此,我們也許可以看到歐洲電力市場改革之火在我們的時代重新燃起。

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