從《聯邦採購條例》看美國的涉密採購

政府採購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，在財政的監督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務的購買。而涉密採購是一種特殊的政府採購，是指涉及國家秘密的政府採購。嚴格地講，涉密採購即是屬於特殊的政府採購中， 「涉及國家安全和利益以及公共利益所實施的政府採購」。美國是世界上政府採購規模最大的國家，也是政府採購制度相對完善的國家之一。據有關統計，近年來，美國政府採購規模持續增長，採購整體規模基本維持在3萬億美元左右。政府採購在美國已有200多年的歷史，早在1761 年就頒布了《聯邦採購法》，1809 年通過了第一部要求密封投標的法律，以立法的形式對政府採購進一步進行規範化管理。到目前為止，在政府採購領域，美國擁有世界上最健全的立法體系，美國聯邦政府採購涉及的法律、法規相當廣泛，多達500餘部，4000多款。雖然美國沒有統一的政府採購法，但有統一的採購條例，即《聯邦採購條例》（1984年）。通過研究分析美國《聯邦採購條例》，以了解美國涉密採購管理制度的現狀。

至今美國並沒有一部統一的政府採購法，但卻有統一的採購條例。在美國的聯邦行政法規（CFR）的48卷內容即是聯邦採購體系（FARS），包括《聯邦採購條例》（FAR）及其補充規定，其中，FAR為聯邦採購條例體系的主要部分，是美國聯邦採購活動規範的核心。美國現有的政府採購分國防軍事採購和民用採購，前者採購主要由美國國防部負責，主要遵循《武器裝備採購法》（1947年）和《武裝部隊採購條例》，後者主要遵循《聯邦財產和行政管理服務法》（1949年），但都要統一執行其後制定的《聯邦採購條例》（1984年）的規定。國家航空航天局（NASA）雖然遵循《武裝部隊採購法》，但不適用《武裝部隊採購條例》，而是執行《國家航空航天局採購條例》。《武裝部隊採購條例》和《國家航空航天局採購條例》與FAR體系是一致，通過這些法規對採購程序和方式作出了詳細、嚴格的規定，也具有可操作性。

美國政府採購主要是根據《聯邦採購條例》（FAR）進行規範，該條例於1984 年由聯邦服務總署、國防部、國家航空航天局聯合頒發實施。FAR排除了政府採購過程中重複出現的、不必要的條款內容，增加和制定的條款便於整合聯邦採購內部資源，實現簡明、高效的行政目標；同時，它也為聯邦政府各部門的採購行為設置了規範。FAR是聯邦各級政府部門進行政府採購的過程中必須遵循的最主要的法規，包括概要介紹、競爭以及採購、合同方式以及合同種類、社會經濟措施、一般合同採購要求、特殊採購商品目錄、合同管理條款以及格式等8個部分，53章及3個附錄組成，主要內容包括採購基本制度、價值目標、採購原則、採購方式、採購合同、採購程序、財政預算、聯邦政府採購與地方政府採購的關係、採購監督與評估、採購合同糾紛的仲裁與賠償、救濟途徑等

[3]方面和環節，涉及法律法規多達500餘部，有關條款多達4000餘個。

FAR是僅限於聯邦政府採購範圍內的採購法規，根據所有現行美國相關的法律法規編撰而成。FAR比較詳細的定義了最重要的採購法規和政策，並對整個合同簽訂過程（或者說整個採購過程）進行約束，其中包括許多標準的合同條款, 使得政府機構能夠有力且始終如一的將各種要求貫徹下去。頒布FAR目的是為了促使各個政府採購機構採購規則的協調和統一，減少採購政策和程序的複雜性並更加便利於承包商及其它相關人獲得政府採購規則；其宗旨是為顧客（也即採購人）及時提供最佳產品和服務，同時維護公共信用和實現公共目標。

2.1美國涉密採購管理方面的法律法規

在美國的政府採購法律體系中，與涉密採購相關的法律法規並不單獨構成一部法律，而是廣泛地分佈在美國政府採購法律體系、美國保密法律制度、美國國家安全法律制度中。總體來說，美國在政府採購國家安全方面的立法可以分為兩大類：一類主要是「宣示性」立法，法律主要闡述的是國家安全（尤其是信息安全）的重要性；另一類主要是「技術性」立法，這些「技術性」法律規定就從技術細節上對政府採購過程中採購產品的安全程度進行精準的衡量。這些法律法規主要有《聯邦採購政策辦公室法案》、《聯邦採購條例》、《國家安全法》、《國家安全信息保密法》、《國家工業安全方案》、《政府信息安全改革法》、《信息自由法》、「埃克森-佛羅里奧法令」、《購買美國產品法》，《計算機安全法》，還有《小企業法》、《誠實談判法》、《合同競爭法》等法律法規，以及信息安全領域的總統令和計劃，如《保護美國關鍵基礎設施》、《信息保障技術框架》、《聯邦信息安全管理法案》、《網路空間國家安全戰略計劃》和《減少過度保密法》等等。

2.2美國涉密採購管理制度

從《聯邦採購條例》中，我們可以看到，涉密採購部分內容的多數摘自政府部分的法規，對涉及國家安全的內容作了例外排除，這種排除分散在FAR的三十餘處。如第一部分第3章「不適當的商業行為和個人的利益衝突」之3.9節「承包商僱員的檢舉人保護」的3.908-8規定「41 U.S.C. 4712（加強保護承包商披露特定信息免遭報復的試行辦法）不提供任何泄露涉密信息的權力不是法律另有規定。」總體上，FAR對涉及國家安全的問題通過各個程序進行排除，包括信息公開、合同的制定和審查、供應商進入涉及安全領域的採購的身份認證、政府的固有權利、採購流程管理、合同各環節對於安全項目的裁量權，以及檢舉人權利保障制度等等。由此可見，美國的《聯邦採購條例》做到將涉密採購這種特殊採購寓於一般之中。

2.2.1 美國涉密採購的機構設置

美國將涉密採購執行、監督、管理等權利分配給多個政府部門構成美國龐大的國家安全和信息安全機構體系，其中包括：聯邦政府服務總署、審計總署、信息安全監督局、國家標準技術研究所、國土安全部、國防部、商務部、財政部等。審計總署主要負責核查與信息安全相關的公共基金的使用，評估政府信息安全的項目和工作；信息安全監督局負責國家安全信息保密的執行、審查、監督；國家標準技術研究所負責制定安全技術和安全產品的國家和國際標準等等。

2.2.2 美國涉密採購的程序和管理

美國政府涉密採購合同與普通的政府採購合同相比，主要增加了三個特殊的環節：（1）購買美國產品條款（購買國內不能提供的外國先進技術和產品除外）；（2）安全審查前提；（3）簽訂保密協議。著名的「埃克森-佛羅里奧法令」 是美國外資管理的主要法規, 用以規範美國對涉及其國家安全的外國投資的審查程序、內容及法律後果等。「保護國家安全」被放在了至高無尚的位置。

美國政府的民用涉密採購多數是採用密封招標的形式；而國防的涉密採購由國防部按照《武裝部隊採購法》及條例進行，多通過談判招標的形式。美國《國家工業安全方案》（1993年）基本統一了聯邦政府委託合同的保密管理規定，其中有明確規定：（1）承包商的保密資格等級審查；（2）交易行為限制；（3）獨立研發中涉密信息的處理。

綜上所述，美國《聯邦採購條例》遵循的是公平、最佳價值和社會公正的原則。美國的涉密採購作為政府採購的一部分，基本是在《聯邦採購條例》體系的法律框架之內運行，但也有自身的原則，即安全原則、經濟原則與發展原則。安全原則就是保障政府機構的對內和對外的日常運作的絕對安全；經濟原則就是通過涉密工程、貨物或服務的集中統一的採購，能減低涉密採購的成本，提高採購效率。發展原則就是通過政府涉密採購制定採購國貨的政策，促進本國產業的發展，提高產業的國際競爭力，從而提高國家的整體經濟實力。美國的涉密採購制度雖然沒有獨立於《聯邦採購條例》體系之外，但也有其自身的特點：（1）法令嚴密，評估詳細。美國政府涉密採購的法律體系疏密有致，而且對涉密採購的部門有著嚴格的要求，詳細的安全評估計劃，確保安全萬無一失；（2）採購方式多樣，安全保密審查統一。無論採取何種政府採購方式，一旦涉及國家安全信息，必須由國家信息監督局進行統一的安全審查，以防止國家秘密的外泄。（3）公平、公開與保密並重。儘管涉密採購以其所涉密安全信息為重，但並沒有在總體上改變政府的基本原則即公平、公開和社會責任，做到公平、公開和社會責任與保密統一、並重。