思想評論|從選舉民主到國家治理——香港政治發展的範式轉換

作者：王衡

人民大學馬克思主義學院講師

摘要

摘要：香港回歸祖國二十年來，在政治發展領域取得舉世矚目的成就的同時，「泛政治化」、「民粹主義」、「本土分離主義」、「否決政治」、「街頭政治」等現實問題和突出矛盾依然存在，這深刻地折射出選舉民主範式的理論缺陷與實踐困境。作為英國「殖民撤退」戰略的產物，以選舉民主為範式的香港政治發展思路本質上屬於「普選迷思」，它嚴重遮蔽了有效治理的重要性。對於香港未來的政治發展而言，必須儘快實現從選舉民主到國家治理的理論轉型與政策轉向，將焦點從靜態結構轉向動態功能、從體制變遷轉向實質效果，確立與國家治理相一致的價值目標、實現不同治理主體之間的良性互動、追求治理制度體系的完善和治理能力的提升，以經濟增長、民生建設、國民教育和政治互信重塑香港良性政治生態。

一、「殖民撤退」戰略：選舉民主在香港的由來

在長達140多年的殖民統治時期，英國在香港推行的是典型的專制統治。由英王委派的總督集行政、立法大權於一身，不僅直接行使行政管理權，而且還通過主持立法局會議行使立法權。儘管民主程度很低，但由於建立了較為健全的法治體系和高效廉潔的文官隊伍，英國殖民統治下的香港基本維持了政治體系的有效運轉。與此同時，港英政府還通過發展經濟、提供公共服務和社會福利，刻意迴避香港作為殖民地的政治屬性，不斷強化香港的「工商社會」屬性。與選舉、民主等宏大政治議題相比，普通香港民眾更關心社會經濟發展狀況及自身的生活水平，這種政治觀念在相當長一段時期內是維繫香港政治秩序和社會穩定的心理基礎。

然而，20世紀80年代起，港英政府有計劃地在香港推進包括立法局直選、開放政黨政治等舉措在內的激進民主化改革。尤其是「末任總督」彭定康於1993年推出的「政改方案」，將功能界別議員的間接選舉制度變成直接選舉，並變相擴大立法局直選議席，旨在將香港政治制度從「行政主導」轉變為「立法主導」。只要熟悉英國歷史便不難發現，上述做法是英國從殖民地撤退時的慣用手段。也就是說，選舉民主在香港經歷了「從無到有」的發展歷程。在精心的戰略部署下，英國將競爭性選舉制度從外部移植到香港的政治體制之內，並以「民主化」為旗號對香港社會進行了空前廣泛和曠日持久的政治動員。通過理論建構和意識形態建構，英國將香港政治發展的焦點引導到普選上，構成目前香港「泛政治化」的歷史根源。總之，作為英國「殖民撤退」戰略的產物，選舉民主給香港帶來了嚴重的負面溢出效應，不僅干擾了香港特別行政區政府管治權的有效行使，而且影響了「一國兩制」框架下的香港政治發展進程。

二、「普選迷思」：選舉民主範式的實質與癥結

究其本質，以選舉民主為範式的政治發展思路實際上是一種「普選迷思」。具體而言，它至少有以下三重表現：一是將民主視為評判政治發展的唯一標尺。二是將普選視為評判民主的唯一標尺。三是將差額選舉、公民提名等選舉的形式與程序視為評判普選的唯一標尺。

同時，選舉民主範式的根本癥結在於顛倒了政治發展的順序，違背了政治發展的規律。政治發展的諸多目標之間應當遵循嚴格的實現順序，一般來說首先需要建立有效的權威，然後才談得上民主化。具體到民主形式上，不能顛倒的詞典式秩序是「法治民主—分權民主—選舉民主」，這也是民主建設的「正方向」。以選舉民主為範式的香港政治發展思路是典型的「捨本逐末」，它所強調和聚焦的是作為「末」的「普選」，而不是作為「本」的普選的條件。選舉民主對於香港而言屬於外生型政治制度，其引進和推行需要與之相配套的一系列條件，否則非但難以帶來政治發展，反而可能成為政治衰敗的根源，最終釀成苦果。

具體到香港而言，首先，在經濟發展遇到瓶頸的社會中，選舉民主容易導致經濟問題轉化為政治問題，進而加劇「泛政治化」趨勢。其次，在社會階層存在嚴重分化的情況下，選舉民主往往激化利益衝突並引發社會失序，進而刺激民粹主義興起。第三，在缺乏有效國家認同的條件下，選舉民主通常易於觸發基於身份的政治對抗，進而帶來分離主義的隱憂。第四，在缺乏充分政治信任的條件下，選舉民主往往帶來非理性的政治行動，進而導致「否決政治」盛行。第五，在政治制度化水平較低的條件下，選舉民主往往衝擊現有政治體制，誘發「政治衰敗」。

三、「結構—過程—績效」：香港政治發展可能的理論框架

如前所述，香港政治發展需要找到一個既能夠妥善吸納社會民主訴求、同時又能維持基本政治秩序的新焦點——國家治理。隨著黨的十八屆三中全會將推進「國家治理體系與治理能力現代化」列為全面深化改革的總目標，國家治理已經成為政治發展的指導範式，這也為香港政治發展提供了根本遵循。

與選舉民主範式相比，國家治理範式追求的是更加廣義的政治發展。從國家治理的角度看，政治發展具有豐富層次和多維面向，以選舉民主為焦點的政治發展非常狹隘。因此，基於「結構—過程—績效」的國家治理分析框架，我們對香港政治發展的認識、解釋和思考便獲得了比民主化理論更為廣闊的視閾。首先，香港政治發展應該確立與國家治理相一致的價值目標。其次，香港政治發展應該追求治理制度體系的全方位完善。第三，香港政治發展應該實現不同治理主體之間的良性互動。第四，香港政治發展的定位應該從靜態結構轉向動態功能、從體制變遷轉向實質效果，追求治理能力的全方位提升。

研究範式的轉換必然推動政策思路的轉變。國家治理範式既為香港政治發展的理論轉型奠定了基礎，也為香港政治發展的政策調整指明了方向。鑒於「香港維護國家主權、安全、發展利益的制度還需完善，對國家歷史、民族文化的教育宣傳有待加強，社會在一些重大政治法律問題上還缺乏共識，經濟發展也面臨不少挑戰，傳統優勢相對減弱，新的經濟增長點尚未形成，住房等民生問題比較突出」。[1]以治理為導向的香港政治發展應該著力在以下四個方面取得突破性進展：一是推動經濟增長，從經濟根源上消弭 「泛政治化」的負面影響；二是縮小貧富差距，促進以民生為導向的利益結構調整；三是推動和普及國民教育，增強港人的國家認同和政治歸屬感；四是完善政治溝通、社會協商與利益妥協機制，增進中央與香港社會各界的政治互信。總之，香港政治發展的政策主張在於以有效治理重塑良性政治生態。與片面追求選舉民主相比，這是從「逐末」到「築本」的轉變。對此，香港也應當儘快走出一城一地的狹隘格局，及時融入國家發展的大潮、把握民族復興的機遇、參與全球治理進程，以開放的視野和積極的心態籌劃香港的未來。

[1] 習近平：《在慶祝香港回歸祖國二十周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》2017年7月2日，第2版。

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