乾貨來襲！國家新型城鎮化大資料庫工作方案

2016年10月18日，國家發改委與清華大學簽署了「關於共建國家新型城鎮化大資料庫的框架協議」。經過近半年的工作，3月8日上午，國家發展改革委以及國家統計局相關領導蒞臨國家新型城鎮化大資料庫原型展示廳，聽取項目組「國家新型城鎮化大資料庫原型及典型應用的階段性工作成果」彙報。

會上，北京清華同衡規劃設計研究院王曉東副院長代表項目組介紹了「國家新型城鎮化大資料庫工作方案」，基於國家新型城鎮化大資料庫建設的宏觀背景和戰略意義，確定其功能定位與核心技術，搭建出「技術先進、開放共享」的整體方案架構，指明了大資料庫在國家、省級、城鎮三個層面的核心應用領域，並針對「平台支撐、數據共享、政策保障」提出了下一步工作建議。

北京清華同衡規劃設計研究院王曉東副院長

項目主管單位：

國家發展改革委

主責承擔：

清華大學新型城鎮化研究院

協作承擔：

同方股份有限公司

北京清華同衡規劃設計研究院有限公司

偉景行科技股份有限公司

該工作方案就資料庫建設的宏觀背景、戰略與實踐意義、功能定位與核心技術、整體方案架構、核心應用領域和工作建議六個方面展開。

一

大資料庫建設的宏觀背景

（一）城鎮化推進面臨空間的困難和矛盾

現階段，資源型產業、傳統製造業面臨大面積產能過剩，以工業園區為典型空間特徵的城鎮擴張時代基本結束，產業用地大規模擴張的高峰期已經過去，產能過剩導致的低效和廢棄工業設施和用地，給城市更新改造帶來巨大壓力和負擔。

（2）房地產作為支柱產業和城鎮擴張主要動力的模式難以為繼

房地產作為城鎮擴張的第二大動力，房地產用地擴張的速度在政策打壓和階段性供應過剩的雙重打壓下也將大幅度降低，同時，房產扮演的「隱形貨幣」和「投資品」的角色，在很大程度上脫離了基本生活必需品的屬性。

（3）公共治理能力和水平長期滯后的狀態難以為繼

公共治理體制呈現重數量、輕質量的增長方式，頭痛醫頭、腳痛醫腳，一放就亂，一管就死，治理手段低效、粗放，管理的精細化水平不夠，整體缺乏統籌和協同，政策間相互衝突，形成九龍治水的局面。

（4）城市運行基本保障設施長期欠賬的狀態難以為繼

長期以來，城市以工業和房地產為主要動力推進城市快速擴張，導致其在基礎設施、公共服務設施、公共安全設施、人居環境質量等方面存在大量欠賬和短板，城市運行基本保障設施的發展嚴重滯後於城鄉居民生活水平提高的需要。

（5）不計資源生態環境代價的經濟增長方式難以為繼

城市發展中，水資源承載能力不夠，自然生態退化，環境污染嚴重等問題日益突顯。

（6）以土地財政支撐的城市建設投融資模式難以為繼

賣地的速度快於實際開發速度，閑置、低效開發用地浪費嚴重，房地產投資增速放緩導致的土地出讓金收益減少，疊加傳統產業不景氣導致的財政收入降低，如此種種，大幅降低了政府的債務償還能力，放大了債務風險。寅吃卯糧，短期轉長期的償債方式，僅從短期內緩解了本屆政府的債務壓力，從長期而言，則會形成滾雪球效應，進一步累積政府債務違約風險。

交通擁堵開始在100萬人口以下的城市發生，大氣污染呈區域擴散態勢，產城分離引發的矛盾越來越突顯。

（8）重城輕鄉、扶城抑鄉的政策導向難以為繼

鎮鄉村建設缺少公共財政的支撐，鎮鄉村發展缺少公共管理和公共政策的扶持，同時，鎮鄉村的發展空間也嚴重受限。

（9）傳統鄉村地區空心化的持續加劇態勢難以為繼

（1）城鎮化治理模式要突顯東方哲學、現代文明和貢獻

城鎮化治理應以天人合一、社會和諧、共享融合為主旨，即強調和諧的人與自然關係，包容的人與人的關係，人本城市和共享的當代與未來關係。

（2）城鎮化管理與決策理論與方法的滯后

傳統決策理論方法，即系統論、控制論、資訊理論，最大局限性在於其主要適用於對簡單、可控的平衡狀態下系統的研究，無法有效應對城鎮化和城鄉發展面對的複雜巨系統問題。

（3）城市複雜巨系統的研究和應對，需要系統科學支撐

「新三論」即耗散結構論、協同論、突變論，強調在動態的非平衡狀態下對系統的研究，在永遠的不平衡狀態下追求相對平衡，因此可以更有效地應對城鎮化和城市發展的複雜巨系統問題。

大數據技術可提高城鎮化管理決策科學水平，物聯網技術可實現城鎮化運行動態監測精準管理，新一代互聯網技術可打造新的城鎮管理服務模式，雲計算為新型城鎮化大資料庫建設提供基礎設施保障，基於三維地理空間的城市信息模型（CIM）技術為新型城鎮化發展提供空間信息基礎設施。

二

數據的集成化：藉助現代化數據信息平台和工具，推進城鎮化數據信息的集成化存儲、管理、應用和共享，為推進新型城鎮化相關決策和管理，提供最基礎的依據。

調控的主動化：通過構建國家、區域、城鎮、鄉村的完整數據體系，及時識別突出矛盾和關鍵問題，明確調控的目標和任務，做到超前預判和未雨綢繆，抓住宏觀調控的牛鼻子，提高政策應對的主動性，從根本上扭轉頭痛醫頭、腳痛醫腳的被動調控方式。

決策的科學化：通過大數據分析和應用，針對城市複雜巨系統問題，實現從單目標決策到多目標決策，從靜態決策到實時動態決策的轉變，全面推進新型城鎮化發展建設決策的智慧化、科學化。

治理的協同化：以共享、高效、集成化信息管理平台，支撐新型城鎮化推進的全方位工作協同。包括：技術與政策的工作協同；行業、部門間的工作協同；上、下級政府間的工作協同；不同地市間的工作協同；決策、執行、監督各工作環節間的工作協同。

管理的精細化：依託現代化信息技術手段和工作平台，實時、動態、全息反饋城鎮化和城鄉發展建設的全貌，精準甄別問題，及時把控趨勢和動態，適時採取針對性有效措施，實現新型城鎮化管理的精細化、高效化。

管理的常態化：以大資料庫的持續更新維護，實現對新型城鎮化推進成效和相關政策績效的長期動態評估、反饋、檢討、修正和完善。

管理的民主化：通過大數據平台的不斷推廣、普及和擴大應用，支撐新型城鎮化相關信息和數據的開放和共享，促進城鎮化發展建設決策和管理的民主化進程，引導社會公眾更便捷、更直觀、更高效地認知和參與新型城鎮化，為不同群體更好地表達自身訴求提供平台和渠道。

三

大資料庫的功能定位與核心技術

（一）總體定位

新型城鎮化大資料庫是服務於國家新型城鎮化治理基礎能力提升的公共數據存儲、管理與應用平台，是提升國家城鎮化治理能力的核心依賴，是提升國家城鎮化治理水平的關鍵抓手和提升國家城鎮化治理成效的基礎支撐。

（二）技術架構

（1）四大核心技術

☑ 數據相關性漫遊探索支撐決策和風險管控

☑ 人機交互和多方協同

（2）三大特徵

☑ 數據聯勤和實時交互：全面融合政府大數據和商業大數據，融合屬性大數據和空間大數據，實現由數據整合到數據融合，再到數據聯勤的升級。

☑ 綜合學科決策支撐：實現由「單一目標決策」到「多目標綜合決策」的跨越。

☑ 自主知識產權：大數據具有海量、實時、動態，全樣本（不需抽樣）、全尺度（從宏觀到微觀）的特徵，資料庫建設將推動形成硬體、軟體、技術等一系列自有知識產權。

全面打通、融合政府大數據和商業大數據。

圖1 數據類型整合示意

四

大資料庫建設整體方案架構

（一）建設原則

統籌規劃，分級實施：國家新型城鎮化大資料庫的建設涉及到各地區和多個部門，要堅持統籌規劃、總體設計和分級分步實施的原則，突出重點、加強示範，帶動全國範圍內的建設。

因地制宜，整合資源：各省、各城鎮要結合本地區新型城鎮化發展的實際情況和信息化建設現狀，本著經濟合理的原則，充分依託社會資源、政府資源進行建設，充分利舊。

注重內容，講求實效：要重視國家新型城鎮化大資料庫建成后的實用性，要從各級政府部門城鎮化管理和決策的實際應用需求出發進行數據資源規劃以及典型應用的設計開發等。

技術先進，安全可靠：要採用符合當前發展趨勢的先進成熟的信息化技術，加強核心技術的自主研發和成果應用，優先採用國產設備和系統，建立安全防護和容災備份機制，保障大資料庫的安全平穩運行。

（二）建設內容

（1）搭建技術先進、開放共享的總體架構

體系結構：三級大資料庫

國家級：國家層面整合城鎮化發展宏觀數據，政策性研究、前沿理論研究、宏觀決策和整體規劃、管理。

省級：省級層面整合城鎮化發展中觀數據，本地區對新型城鎮化的政策性研究、宏觀決策、功能區規劃、城鎮化監督管理。

城鎮級：本級別對應的城鎮化運行發展微觀數據整合，城鎮化運行微觀數據的能力。

圖2 國家新型城鎮化大資料庫體系結構示意圖

（2）整合科學、嚴謹的支撐模型

產業模型：計量模型（包括空間計量模型）、空間分析模型、新演算法與模型……

公共服務模型：公共服務水平指標體系模型、公共服務設施空間布局模型、公共服務設施使用評估模型

圖3 空間自相關分析示意

（3）完善新型城鎮化指標體系

B．基本原則

全面對接新型城鎮化核心內涵，重視質量、兼顧速度；重點突出新型城鎮化主要任務，重視導向、兼顧評價；堅持全國一盤棋和尊重地方特色相結合，重視全局、兼顧差異；全面融合政府大數據和商業大數據；全面銜接各部委事權和重點工作。

圖4 新型城鎮化國家層面指標體系

（4）統一新型城鎮化數據標準和規範

編製科學合理、覆蓋廣泛、統一規範、能全面反映全國城鎮化建設情況和社會發展總體情況的新型城鎮化指標體系和元數據體系以及相關標準體系。確定歷史數據的數據範圍標準，並以之為基礎建立新型城鎮化大資料庫指標體系和分組體系的「核」。結合新型城鎮化建設核心目標、新型城鎮化建設主要內容、新型城鎮化發展監測評價等內容進行分析整理，逐步完善、擴充。

五

大資料庫的核心應用領域

（一）國家和區域層面

☑ 宏觀政策研究

☑ 國家和行業標準研究制定

☑ 宏觀決策技術輔助

☑城鎮化運行狀況分析、監測和預警

☑ 各類試點示範項目績效評估考核

☑ 國家和區域性新型城鎮化規劃、城鄉布局規劃、城市群規劃的研究制定

☑ 國家重大基礎設施建設規劃的研究制定

☑ 國家重點開發地區和重點保護地區的開發管制規劃的研究制定

☑ 國家和區域中心城市規劃建設情況的監測、評估和考核

☑ 生態資源環境保護和開發利用績效的監測、評估和預警

……

（二）省級層面

……

（三）城鎮層面

……

六

（一）建議把「新型城鎮化大資料庫」作為提升新型城鎮化治理能力的基本任務，納入國家「一條道路、四大戰略任務、五大改革保障、一大平台支撐」總體戰略部署。

（二）建議國家發改委牽頭，統籌協調各行業、各部門的基礎資料庫建設，並最大化實現對新型城鎮化大資料庫的開放和共享。

（三）建議把新型城鎮化大資料庫建設納入國家「十三五重點項目計劃」，從領導、組織和政策、資金方面，提供強有力的工作保障。

以上內容為清華大學新型城鎮化研究院