砥礪奮進的五年| 北京法院司法改革的破局元年

2016年1月5日，中央審批通過《北京市司法體制改革試點工作方案》。同年2月19日，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱到北京市高級法院調研，提出希望北京「努力成為全國司法體制改革的領頭羊」。同年3月10日，市委政法委召開全市司法體制改革工作動員部署會。3月14日，北京市高級法院楊萬明院長全面部署司法改革工作，四項基礎性改革在全市法院全面推開。破局周年，改革正酣，擷取一二，以饋讀者。

社會綜治創新的司法擔當

「坐過飛機吧？知道飛機什麼時候最危險嗎？」

「知道，降落的時候。」

「是啊，你坐飛機回北京也可能在這條跑道上降落，要是知道跑道不太安全的話你怎麼想？」

2016年初春，北京市順義區天竺鎮薛家莊村委會門外，北京市順義區法院天竺法庭的法官王競隆與該村村民李大發從村委會走出來，並排站著，看著遠處一架劃出優美下降弧線的飛機，王法官問，李大發答。

李大發18年前承包了村裡的土地，種了6000多棵樹。這些樹剛好就在後來新建的首都機場T3航站樓36L跑道的西側圍牆外。在36L跑道降落的飛機，受這些樹影響，下降時信號會發生抖動，嚴重威脅飛行安全。

早在2011年，首都機場就多次找到李大發他們協商，建議將這些樹無條件伐移，而李大發他們要求給予一定補償，雙方遲遲不能達成一致。2016年1月，順義區政府組織有關部門召開了協調會，在協調會上有部門領導提出，建議邀請順義區法院藉助多元化解工作試試看。

時任天竺法庭庭長的付全立應邀開始參與這起糾紛的訴前調解。幾輪調解下來，付庭長發現了雙方矛盾的根源，就在伐移樹木產生的補償款上。為了打破僵局，付庭長先做首都機場的工作：「航空安全涉及公共利益，但村民的樹木作為合法私有財產同樣受法律保護。趁現在還沒有造成不可挽回的損失，給村民一定的補償就把問題解決了。」

首都機場同意，調解基礎具備，付庭長又去做村民們的工作，但雙方對補償款的數額爭執不下。眼看著飛機下降信號受到干擾的36L跑道仍考驗著機長們的駕駛技術，大家心急如焚。這時付庭長轉換思路，建議雙方共同協商選定一家中立的評估機構對涉案樹木價值進行評估，雙方在付庭長建議下終於簽下了協議。就在這時，李大發擔心自己會因為中立機構的評估價值太低而吃虧，突然反悔，被首都機場一紙訴狀訴至法院。

案件受理第二天，付庭長組織召開法官會議討論案件情況，大家一致認為案件仍然可以調解。考慮到李大發和其他幾個村民多次反覆，承辦法官決定找村民們所在的薛家莊村的村委會幫幫忙。

村委會的調解員一介入，問題就變得容易了很多。按照法官的建議，李大發的樹最多，做通他的工作是解決糾紛的突破口。調解員當天就找到李大發在村裡關係不錯的親戚朋友對李大發進行勸說。同時，法院也通過有關部門就樹木價格諮詢了專家，並通過村委會將諮詢結果及時告訴了李大發。「我不重新評估了，雖然我對評估報告有些地方不滿意，但這麼多飛機，那麼多人，我也不爭了。」李大發很快在調解筆錄上籤了字，其他村民看他簽了字，也都跟著簽了字，調解書終於蓋上了章。

從法院正式受理案件到調解書生效，用了6天時間。一個月後，33247顆樹全部伐移，36L跑道不再成為飛行員的 「技術難題」。

像薛家莊村委會這種配合法院開展多元化解工作的，在北京市順義區還有很多。2016年，順義區法院積極協調，將多元化解工作納入順義區「十三五規劃」，在全區重點鎮村設立法官工作站，將基層組織、工會、婦聯等先後加入多元化解工作平台，628個人民調解組織得到充分動員，5000多名人民調解員實現工作上與法官緊密對接，很多百姓有了糾紛不出村鎮就能化解。與此同時，順義區法院在立案階段全方位開展訴調對接，通過設立專門速裁團隊，負責簡單案件的導出、調解和裁判，實現案件繁簡分流，全網式立體化糾紛解決體系創出了順義品牌。2016年，在多元化解工作助力下，順義區法院民商事糾紛下降15.5%。

「建立完善多元化糾紛解決機制，是實現中央戰略部署、提升社會治理水平、推進全社會多層次多領域依法治理的重大改革舉措，是實現社會治理體系和治理能力現代化的必然要求。要將多元化糾紛解決工作提高到增強社會綜合治理能力的高度加以重視和推進。」在2016年12月9日召開的北京法院訴調對接工作座談會上，楊萬明院長提出，要站在社會治理現代化的高度認識多元化糾紛解決機制的作用。

楊院長提到的，也正是北京法院面對的困局。長久以來，法院是社會公平正義的最後一道防線，然而近年來，法院卻容易成為矛盾糾紛的第一道關口，很多不必要通過訴訟途徑解決的糾紛大量湧入法院，不斷加劇案多人少的工作困境。2015年5月4日立案登記制實施后，全市法院收結案數量達到歷史新高，全年收案601849件，同比上升29.4%。2016年全市法院收案651614件，同比上升8.3%。如何通過多元化解工作在一定程度上緩解法院長期存在的案多人少的困局？如何讓司法資源實現有效利用進而讓司法職能回歸到本位？這既需要社會方方面面的共識和合力，也需要法官自身和外部社會對法官工作業績進行重新考量和評價，在觀念上，實現對後者的認同甚至難於前者。

作為十八屆四中全會提出的重要司法改革任務，多元化糾紛解決機制在北京市多家法院很早就開始試水探索。北京市西城區法院地處北京核心區，區域內社會組織成熟活躍，西城區法院先後與轄區內70多家調解組織建立對接，多元化解機制涵蓋了金融、醫療、物業、互聯網等多個領域，人民調解、行政調解、行業調解相配合的訴調對接工作機製成效明顯。西城區法院、順義區法院、昌平區法院先後被確定為全國和北京市的改革示範法院，其他法院緊跟其後，2016年全市法院通過多元糾紛解決機制導出糾紛68763件，調解成功19046件，有效分流化解了一批案件。簡單糾紛化解在訴訟前端，法官在後端集中審理疑難、複雜、新類型案件，並通過確立規則引導矛盾糾紛在訴訟程序外解決的工作格局正在形成。

讓高素質法官脫穎而出

按照方案要求，院庭長、審委會委員、員額崗位的審判員和離開員額崗位不滿3年的審判員，通過考核與考察相結合的方式入額。而對於像郭威這樣的助理審判員和離開員額崗位3年以上的審判員，需要增加考試環節。

報名考試的時候，郭威在西城區法院未成年人審判庭，按照西城區法院27.3%的首批入額比例，郭威認真填寫好了包括審判業績、調研宣傳、裁判文書獲獎情況等一沓資格審查表后，決定選擇報員額崗位相對較多的民三庭。當然，民三庭的案子也很多。

4月23日，是個周六，郭威和全市法院988名同事一起走進考場。考題有些陌生，但考場很熟悉，就設在北三環薊門橋下的政法大學研究所院。「七年前我從這裡走出來，又回到這裡，回到開始的地方，走一段繼續向前的路，那種感覺真的很奇妙。」說到這兒的時候，郭威明亮的眼睛深處掠過一絲激動的亮光。半個月後,成績出來了，郭威進入了考核考察範圍，開始等待院里接下來的安排。

考核考察不僅是在考驗入額法官，其實同樣接受考驗的，是法院相關綜合部門的同志。「我們要把最優秀的法官選出來進入員額，所以工作必須細之又細。」西城區法院政治處副主任、幹部管理部主任王玲在考核工作培訓會上對所有參與這項工作的同志們說。為了讓每一名准入額法官得到全方位科學客觀的考核評價，當時，西城區法院從綜合部門抽調了十幾名工作能力突出的同志一起參與考核考察工作。每名同志手裡都會拿到對口負責庭室各位報名法官的詳細資料，帶著資料去找庭長和法官一個個了解情況，全面了解報名人員的審判能力、協調能力等等各方面情況，做好詳細記錄后，與幹部管理部門掌握的情況進行匯總，一併列席專題黨組會，並在黨組會上就每個人的情況進行介紹，接受詢問，最後經黨組研究通過名單。

那段日子是王玲主任進入法院工作十幾年來最忙的日子，兩歲的孩子顧不上管，住在單位邊兒上的她，竟連著好幾天和孩子說不上話。院里有同事開玩笑說：「這是一幫自己入不了額，卻要拚命幫助別人入額的人。」大家聽了哈哈一笑，工作太忙，還真沒顧上想這事兒。

經過了第一輪的考試考核之後，郭威要等待北京市法官、檢察官遴選委員會的審議。為了最大限度地堅持客觀、中立、透明，遴選委員會除了由相關部門負責同志擔任專門委員外，面向首都法學法律界擇優聘任了包括律師代表在內的7位專家。審議中，全體委員以法院為單位逐一審議擬入額人選。

名單經過法官遴選委員會審議后，提請北京市高級法院黨組最後通過公布，郭威正式成為首批員額法官，與西城區法院首批138名法官一起，面對國旗莊嚴宣誓。6月7日，她到民三庭報到，隨即就接到100件案子。民三庭主要負責審理民間借貸案件，郭威之前從沒接觸過這類案子，她趁著孩子跟著老人回東北老家避暑，每天下班后把自己關在辦公室，一本本翻閱案卷了解案情，逐漸掌握這類案件的特點和審理規律。一個月後開始進入狀態，到2016年年底她一共結案161件，完成了院里定的員額法官結案任務。12月31日，2016年最後一個工作日，郭威發了一條微信消息到朋友圈，開心地曬出了審判系統里自己入額7個月的「戰績」。

其實在拿到北京市法院法官首批入額員額分配表時，各法院領導就意識到，這項工作不好做。因為員額比例要按照向基層傾斜、向辦案多的法院傾斜的原則進行分配，有的法院首批員額比例僅為21.5%，有的法院首批員額只佔到實有法官數的30%。而且員額法官要核定相應的辦案數量，可是那些因為各種原因離開審判崗位、但為法院辛勤工作幾十年的老同志怎麼辦？那些剛剛接手辦案，開始沉浸在享受法官職業所帶來的價值認同和歸屬感中的年輕同志怎麼辦？那些同樣努力盡職卻因為工作需要在法院綜合行政部門默默工作的同志怎麼辦？怎樣才能做到讓老同志安心，讓年輕同志看到希望？一輪輪的宣講和動員在全市法院各個層面緊鑼密鼓地展開。

誰做員額法官？誰做員外郎？越是在這樣艱難的時候，越考驗大家的認識水平和思想境界。司法改革是一場深刻的自我革命，在這場順應時代要求的歷史變革面前，個人利益要服從改革全局。

首批法官入額，在平穩中順利度過。二批法官入額，同樣平穩。經過兩批法官入額后，北京法院員額法官總數達到2636人，比員額制前全市法院法官總數4203人相比，少了1567人，其中包括262名法院領導幹部未入法官員額。進入員額的2636名法官平均年齡40.6歲，比改革前提高了0.6歲，擔任法官職務的時間平均為11.9年，比改革前提高了1年，研究所以上學歷佔比63.5%，比改革前提高了4.5個百分點。

員額法官的選任邁出了關鍵的一步，但同時，也開啟了司法責任制落實的新征程。如何真正實現「審理者裁判，裁判者負責」，讓法官能夠安心「坐堂問案」「拍板定案」，取決於一系列工作的落實和開展。

為了明確各類審判責任制主體的具體權責，北京市高級法院第一時間制定了《關於完善審判責任制的實施辦法》及院庭長辦案、院庭長審判管理監督權責清單、審委會工作規則、專業法官會議工作規則4個配套文件，推動全市法院按照新的審判權運行模式辦案並承擔審判責任。

2016年7月18日，北京市高級法院經過人員配比測算，面向社會公開招聘1458名聘用制審判輔助人員。兩周后，全市23家法院的23個考點同步開考，報名並通過資格審查總人數6978人，總體報名比例為4.79：1，是北京市法院歷年招聘工作統一考試規模最大的一次。9月，全市法院900名聘用制審判輔助人員正式入職，經過緊張的崗前培訓，這些輔助人員很快被安排到各個審判團隊中，承擔相應的工作職責，邊干邊學。

這時，擺在面前的新問題是，如何通過合理分配現有審判資源，讓改革真正釋放紅利？在2017年2月23日召開的北京法院司法體制改革工作新聞發布會上，北京市第二中級法院王金山副院長向新聞媒體介紹了「審權事權雙模運行」的新型審判團隊組建情況。

按照北京法院以往的工作模式，大多都是一名法官配一名書記員。但在強化對司法人員進行分類管理的司法改革后，各類司法人員需要明確各自職責，法官需要從各種事務性工作中解放出來，專心辦案，讓法官更像法官。

自2016年10月起，北京市第二中級法院結合各審判業務庭的人員配比情況，開始在全院範圍內組建新型審判團隊。該法院全院184名員額法官，286名審判輔助人員，根據各自情況，在16個業務庭組建了44個相對固定的審判團隊。每個團隊以3~5名員額法官為核心，配備一定數量的法官助理和書記員，由副庭長或資深法官牽頭負責團隊審判管理和行政事務。審理案件時，團隊內的員額法官依次輪轉組成合議庭負責案件審理。

新的審判團隊組建后，該法院給各類人員制定了「職責清單」，明確法官10項職責、法官助理14項職責和書記員的13項職責，確保每個團隊角色都明白自己應該做什麼、怎麼做。「副庭長在新團隊運行後主要職責是辦案，精力一下子從過去行政管理為主轉移到了案件審理上，自己現在每月平均結案20餘件。」 行政庭嚴勇副庭長在接受媒體採訪時這樣說。

實際上，新型審判團隊的組建絕不是簡單的排列組合，不僅需要對各審判業務庭的人員和案件情況進行認真調研，並持續跟蹤動態變化，以便對人案配比進行實時調整。更需要在團隊組建過程中考量「人」的因素，確保團隊發揮最大合力。

北京市西城區法院金融街法庭庭長劉建勛對此很有體會：「在主審法官的選擇上，要綜合考慮審判能力和管理能力，特別是人際協調能力、人力資源與審判任務的調度匹配能力等。主審法官作為團隊的帶領者，不僅要具有高智商、還要具備高情商和一定的人格魅力，能成為團隊內部能力建設的標杆。」金融街法庭作為西城區法院的改革試點庭室，很早就開始了審判團隊組建的探索，對每一個審判團隊，作為庭長，劉建勛都要綜合考慮團隊成員在能力、年齡、職級上的合理差別，以便在團隊內部可以實現遞進式學習和成長梯次。甚至考慮到了不同成員的性格、家庭負擔情況等等，以便能在團隊組建上實現最優組合。

除此之外，金融街法庭還探索出一套模塊化審判工作標準。針對審判流程中的送達、談話、保全、證據交換等等具體環節，一一制定操作手冊，列明具體的操作標準。負責事務性工作的法官助理拿到這樣的標準，就知道在每一個案件審理階段該幹什麼、怎麼干。為了避免同庭不同判，金融街法庭還針對每類案由梳理事實認定清單，讓案件承辦法官在法庭調查階段有針對性地開展事實調查。劉建勛庭長帶頭寫了一套統一裁判標準，對庭里所承辦案件的每一類案由固定裁判思路，被稱為金融街法庭的辦案小紅書。在模塊化審判工作標準的統一規範下，金融街法庭2016年案件發改率僅為0.04%。

法官員額制和審判團隊的組建效果，歸根到底，要通過案件審理的質量、效率和效果來檢驗。在強調院庭長規範行使審判監督管理權的審判權運行模式下，要進行怎樣的制度重構才能實現司法責任制的有效落實？

對於這個問題，在去年年底最高法院召開的司法責任制改革督查推進會上，北京市第三中級法院索宏鋼院長介紹了落實司法責任制的重要配套機制，即凝聚法官智慧的法官會議制度。2016年3月14日，《北京市第三中級人民法院民商事法官會議工作規則》與全面部署司法改革任務同步出台，將法官會議分為審判庭法官會議、審判業務口專業法官會議和跨審判領域的聯席法官會議3個層級。對於各級法官會議的參加人員、召開程序、議事範圍、規則都作了明確規定。

2016年，該法院共召開審判庭法官會議255次，審判業務口專業法官會議51次，聯席法官會議1次。經過法官會議重重過濾，不僅有利於統一裁判尺度，規範院庭長行權，同時還對審委會討論案件起到了過濾作用，除了法律規定的情形外，2016年，北京市第三中級法院民商事領域沒有一起案件提交到審判委員會討論，這也為審判委員會自身改革創造了條件。

此外，根據法官會議紀要，該法院整理出刑事發改案件中10類程序問題，歸納編輯了27類50萬字的民商事類型化案件審判指引，編輯了近300個典型案例，供該法院和其轄區法院適用參考。

作為北京市第三中級法院民商口專業法官會議秘書的張雅霖，是一名入職時間不長的書記員，擔任專業法官會議秘書一年多來，她說自己最大的感受是，法官會議對年輕法官的成長確實很有幫助。她一次次真實感受到，有許多案件特別是在一些分家析產類的家事案件中，經過法官會議形成的意見，會因為匯聚了經驗較為豐富的資深法官智慧而最終使原本分歧較大的案件達成統一。每周四下午，她都會提前準備好提交法官會議的材料，早早帶到會議室，認真給自己「充電」。

北京市第四中級法院是按照黨的十八屆四中全會關於「探索設立跨行政區劃的人民法院」要求設立的整建制改革試點法院。按照跨行政區劃法院的職能定位，該法院管轄案件大多為疑難複雜和新類型案件。因此，在建院之初，北京市第四中級法院就一直積極推進院庭長辦案機制建設。

在該法院院長吳在存看來，院庭長作為資深法官，相較普通法官而言，審判經驗、法律熟知程度都要更高，理應發揮示範作用，帶頭審理疑難複雜案件。同時，由院庭長直接行使審判權，也是改變院庭長行權方式的一個重要方面。吳院長說到做到，帶頭落實制度，建院以來頻頻聽審敲槌，他承辦的多起案件引起媒體關注。

2016年3月31日，吳院長審理了一起村民告區長的行政案件。原告東福和鄧希明都是北京市通州區西小馬庄村村民，去年6月30日，他們通過郵政EMS的方式向西小馬庄村民委員會提出公開村集體土地徵收、徵用情況等25項村務信息的申請，村委會沒有回復。8月4日，他們再次提出村務公開申請，村委會依然沒回復。8月25日，兩人向通州區提出了《要求區政府責令村務公開申請書》，沒有得到區政府的回應。他們認為區政府的行為構成行政不作為，故起訴至法院。

吳院長是這起案件的審判長，北京市通州區區長岳鵬和兩名工作人員一起如期應訴坐在被告席上，庭審全程進行了兩個小時。在出庭應訴之前，岳鵬區長在庭前認真做了功課，向相關單位和個人了解了案件、案由以及當事人的請求，又和區政府法制部門溝通，了解政府履職過程中是否有瑕疵。

受院長開庭審理「民告官」案件釋放信號的影響，北京市第四中級法院收案佔全院近40%的行政案件中，2016年全年庭審實現了行政機關人員出庭率100%，全市16區政府負責人出庭應訴率100%。

對院庭長辦案的要求絕不是走過場，走形式。改革方案對院庭長辦案任務進行了明確要求，2016年全市各級法院院庭長共計辦案138773件，同比增長52.2%，占結案總數的21.2%。

在今年開年召開的北京法院院長會議上，北京市高級法院楊萬明院長明確指出，院庭長既是領導幹部，也是各級人大選舉和任命的法官，承擔辦案任務責無旁貸。院庭長不辦案，既是失職，也不利於履行監督管理職責。要建立領導幹部入額后辦案的剛性約束機制對領導幹部辦案情況定期通報，納入年終個人績效考核。

如果說四項基礎性改革是通過理順制約審判工作的體制機制障礙進而更好地發揮司法審判職能作用，那麼以北京市海淀區法院為樣本的刑事全流程速裁改革則促進了司法資源的合理配置，實現了認罪輕罪案件與一般刑事案件的合理分流。

自2015年5月起，海淀區法院就積極牽頭，爭取海淀區委政法委的支持，在上級單位主導下，公檢法司齊聯動，探索全流程速裁改革。海淀區法院副院長范君認為，快速辦理在押人員的輕微刑事案件，關乎人權，是海淀區速裁程序改革試點的首選方向。但如果只靠法院一家搞速裁，還是無法擺脫「輕微刑事案件審前羈押時間主導判決結果」的情況，並沒有真正保障在押人員的權利。因此，刑事速裁應該從偵查階段就提前啟動，實現「全程提速」。為此，范君院長沒少到各相關部門溝通協調。

全流程速裁模式啟動后，海淀區公檢法司四機關集中辦公，建立了「3+2+2」的速裁辦公區，既能有效壓縮案件流轉的在途時間，又方便辦案人員互相溝通，迅速推進案件流轉。對於公安機關啟動速裁程序的案件，檢察院可以提前介入偵查活動進行法律監督，律師全程法律幫助並參與量刑協商，值班法官第一時間審理速裁案件，被告人的審前羈押時間大大縮短，能夠得到及時審判。

2017年2月19日，犯罪嫌疑人劉某被公安機關傳喚到案，因為案件事實清楚，劉某承認實施了盜竊行為。徵得劉某同意后，公安機關決定啟用速裁程序，並為他指定了法律援助律師。與此同時，律師到辦案中心為劉某提供了法律幫助，檢察院也派駐檢察官提前介入偵查活動。第二天，公安機關把案件移送給檢察院的辦案人員，第三天一早，檢察官對劉某進行了正式訊問，並隨即提起公訴將案件移送到法院。當天中午，值班法官在速裁法庭開庭審理了案件併當庭宣判，整個刑事訴訟流程走完只用了42個小時。

在推進司法改革的過程中，改革內容千頭萬緒，調整涉及方方面面。其中，人民陪審員改革和司法公開也是其中的兩個縮影。

2015年9月24日下午，北京市東城區法院舉行了該法院新一屆人民陪審員任命宣誓大會, 468名人民陪審員在院長趙軍的領誓下，面對國旗莊嚴宣誓：「我是中華人民共和國人民陪審員，我宣誓：忠於國家，忠於人民，忠於憲法和法律，依法參加審判活動，忠實履行陪審職責，廉潔誠信，秉公判斷，維護社會公平正義！」這是人民陪審員制度改革啟動后，全市首次舉辦人民陪審員宣誓活動。

按照人民陪審員制度改革試點方案要求，基層和中級人民法院每5年從符合條件的當地選民名單中隨機抽選當地法院法官員額數5倍以上的人員作為人民陪審員候選人，製作人民陪審員候選人名冊，建立人民陪審員候選人信息庫。北京法院不斷深化該項制度改革，不少法院實現了隨機選擇陪審員參審，對重大案件探索組建由2~4名人民陪審員參加的五人合議庭、七人合議庭。

在司法公開方面，北京市三級法院實現了司法裁判文書上網，2016年全年上網公開裁判文書63萬餘份，公開審判流程信息、執行信息308萬項，全面推開訴訟檔案互聯網查閱。開通「12368」人工語音訴訟服務平台、開通微信公眾賬號以及微博庭審直播等多種形式，及時向當事人、律師以及公眾公開司法流程、接受社會監督、普及法律知識。

2016年是北京法院全面推進司法改革元年，除了四項基礎性改革全面落地外，其他各項改革任務也都多點開花，亮點頻現，展現出北京法院司法改革的責任和擔當。

改革換來氣象新，局已破，路坦蕩。

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