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學術研究文集摘編(十一) | 熊海峰:雄安新區建設的內在邏輯與創新突破

雄安新區是建立的第19個國家級新區,與許多新區不同,其直接對標的是在改革開放與市場經濟體制建設中具有旗幟和引領作用的深圳經濟特區與上海浦東新區。在新的歷史背景下,雄安新區肩負著集中疏解北京非首都功能、探索人口經濟密集地區優化開發新模式、優化京津冀城市布局和空間結構,以及培育創新驅動發展新引擎的戰略重任,目標是要在「四個堅持」的原則上,聚焦「七大任務」,建成為北京非首都功能疏解集中承載地,成為綠色生態宜居新城區、創新驅動發展引領區、協調發展示範區、開放發展先行區,以及貫徹落實新發展理念的創新發展示範區。縱觀雄安新區謀划和落子的全過程,其建設絕非隨意為之,而是有著深刻的戰略意圖與必然邏輯。

一、雄安新區建設的內在邏輯

(一)政治:國家夢想與首都需求

第一,雄安新區是國家夢想的戰略載體。如果說1979年的深圳特區是改革開放的重要探索,開始了與世界交流的破冰之旅,1992年的浦東新區是深化市場經濟體制改革的重要舉措,開始了走向世界的攻堅之役,那麼雄安新區,則是在全球經濟重心東移與綜合實力日益崛起的新時期,推進經濟內生髮展、引領全球新城發展趨勢、體現特色制度優勢的必然之舉,是實現中華民族偉大復興夢的重要象徵;它將是中華民族繼600年前永樂帝遷都北京之後建設的又一最偉大的設計城市,將是一個偉大時代留給未來的一份偉大財富。

第二,雄安新區是國家首都的發展需求。大國需要大都,但北京政治功能與經濟功能的超級集聚以及互動強化,已經讓北京超負荷運轉。環境污染、交通擁堵、房價高企等「大城市病」日益嚴重。為了緩解北京壓力,必須大開大闔,打造一個具有足夠規模的新城,集中承載非首都功能。事實上,從首都圈(1982)、環渤海經濟區(1986)、環渤海綜合經濟圈(1996)、大北京(2002)、首都地區(2006)、京津冀都市圈(2008)、首都圈(2011)、京津冀協同發展(2014),北京地區一直在探索,但始終沒有在北京與天津之外形成第三個「磁力中心」。只有打造雄安這種尺度的大城,才可能建成新的人口吸納中心,從根本上改善京津冀發展格局,可望形成媲美甚至超越東京、倫敦、巴黎等大都市圈的世界級城市群。

(二)經濟:均衡發展與國際應對

第一,促進國內經濟均衡發展的需要。從國內經濟發展來看,建設雄安新區,是推進南北平衡的重要舉措。二十世紀八十年代深圳經濟特區的設立,帶動了珠三角經濟的騰飛,九十年代上海浦東新區的設立,服務了長三角的發展,構建了經濟增長的第二極。相對於珠三角與長三角,京津冀乃至整個北方地區,只有北京和天津比較經濟發達,並沒有形成協同合作的世界級城市群。因此,在新時期,極有必要打造「北京+天津+雄安」戰略新三角,支撐起京津冀世界級城市群,拉動北方經濟的快速發展,逐步改變魏晉南北朝時期以來「南強北弱」「南富北窮」歷史格局。

第二,應對國際經濟格局變遷的需要。經過30多年的發展,已經從全球經濟中的邊緣者、跟隨者變成了重要的參與者和主要的引擎力量,世界對發展也有了更多的期待。因此,從發展使命來看,如果說深圳特區和浦東新區主要是為了解決了融入世界的問題,那麼雄安新區的根本使命則在於創新引領和內生髮展,是要在全球經濟發展和城市建設中發揮示範和標杆作用。正因為如此,我們看到在權威文件和報道中,對雄安新區的表述,更多是創新、協同、特色,而不是招商引資、工業生產。

(三)社會:平台拓展與區域協同

第一,擴大事業平台,提供更公平環境。為什麼如此多人願意聚集北京?從根本上而言,因為北京是一個具有全國輻射力與全球影響力的事業平台,高端的政治、經濟、文化、企業資源在這裡集聚,相比一般的城市,這裡為人們提供了太多的就業崗位與出人投地的機會,因此,功能的集聚帶來了人口的集聚,而人口集聚和地產升級的預期讓房價日漸高企。然而高企的房價也在扭曲著城市的價值和成長軌跡,讓年輕人看不到希望與未來。因此,必須疏散和調整首都的資源布局,擴大事業平台,讓更多人共享首都的資源與平台效應。

第二,拉動河北發展,消滅「環首都貧困圈」。京津冀由於一核獨大,沒有形成多點均衡的發展格局,導致北京無情地吸納著周邊的優質資源,黑洞效應明顯,影響了地區協同發展的水平。以環首都貧困帶為例,由於禁牧、限開採、禁止污染項目、交通不便等多種原因,首都周邊長期存在一個集中連片的貧困帶,目前25個貧困縣的農民人均純收入、人均GDP和人均地方財政收入,不足北京遠郊區縣的1/3、1/4和1/10。這不僅造成周邊人口向北京湧入的壓力,也嚴重影響了北京作為國家首都的形象。

(四)文化:文化創新與文化自信

第一,推動文化創新。「周雖舊邦,其命維新」,文運同國運相牽,文脈同國脈相連。中華優秀傳統文化是中華民族的「根」和「魂」,是中華兒女共有的精神家園,需要堅持保護弘揚,但在新的歷史時期,又需要推動文化創新,上承「周禮、秦制、漢習、唐風」,下啟信息時代的新文明、新理念,不忘本來,吸收外來,面向未來,形成一種創新性傳承和創造轉化的新型文化。作為貫徹新理念的新區,雄安無疑是極為合適的載體。

第二,彰顯文化自信。隨著綜合國力和國際地位的提高,發展道路、價值理念、制度模式等內容在國際上的影響日益增強,國際社會對創造「奇迹」的中華文化興趣也與日俱增。在這種背景下,我們需要通過新區建設,來集中展示的新文化,樹立理念自信(和而不同)、制度自信(社會主義制度)和民族自信(引領時代),不斷增強中華民族的文化影響力,為全球治理貢獻更多的智慧、提供更多的方案。

(五)生態:減除霧霾與增加水源

第一,減除霧霾。空氣質量惡劣已經成為國人對北京的最大詬病之一。2016年北京空氣質量達標天數僅為198天,其中有39天是重污染天;PM2.5年均濃度73微克/立方米,超出國家標準109%。由於北京的地形為「筲箕型」,空氣污染物難以飄走,人口與汽車的增多必然導致污染,同時河北等地的重工業污塵對北京環境也造成了極大影響。因此,只有通過建設綠色智能的生態新城,減少北京人口集聚,提升河北產業層級,形成區域的示範樣板,才能從根本上解決霧霾問題。

第二,增加水源。習近平總書記提出要「以水控城」,目前來看,水資源短缺已成為影響和制約首都社會和經濟發展的主要因素。2015 年北京市水資源總量為 26.76 億立方米 ,按照年末常住人口 2170.5 萬人計算,北京市人均水資源佔有量為 123 立方米,分別是全國的人均水資源佔有量的1/16(全國人均2100立方米),全世界人均水資源佔有量的1/60(全球人均7700立方米)。同時,北京地下水資源超采嚴重,相比1980 年末,地下水位下降 18.51m,儲量相應減少 94.8 億立方米 ,形成了1056 平方公里地下水降落漏斗面積。因此,北京水資源已經難堪重負,必須建立新城,集中疏散北京過度集中的功能與人口。

二、突破重點

(一)解放思想

正如哈耶克所言:「在社會進步的進程中,沒有什麼是必然的,使其成為必然的,是思想。」改革開放與深圳特區的成功,首先是思想的解放。思想解放,就是要在馬克思主義和中央精神的指導下,敢於打破習慣勢力和主觀偏見的束縛,研究新情況,解決新問題。相對於南方,北方思想整體較為保守,計劃經濟色彩較為嚴重。雄安新區作為一個全新事物,一個貫徹落實新發展理念的創新發展示範區,「必須在思想領域站到全國乃至國際城市的最前列,成為最有勇氣創新的城市,最吸引乃至全球有夢想年輕人的一塊熱土,最鼓勵打破常規而且最能夠寬容犯錯和失敗的地方」。

(二)梳理功能

雄安新區首要定位即是北京非首都功能疏解集中承載地,是否能有效承接北京功能疏解是雄安建設成功的首要標準。但北京應該轉移哪些功能?雄安新區應該承載和發展哪些功能?從目前來看,北京定位為全國政治中心、文化中心、科技創新中心、國際交往中心,這意味著除此之外的功能,包括一般工業製造業、教育行業、醫療行業、商貿行業、經貿、金融等各個功能都要加快疏解。但對具體單位而言,誰疏解誰不疏解,就涉及到大量的利益問題,如何處理好利益的平衡,是疏解中的關鍵。這就需要中央統一籌劃,儘早出台符合市場規律的具體實施方案以及各類配套措施。

(三)制定規劃

謀定後動,規劃引領。習近平總書記指出:「考察一個城市首先看規劃,規劃科學是最大的效益,規劃失誤是最大的浪費,規劃折騰是最大的忌諱。」雄安新區必須「把每一寸土地都規劃得清清楚楚再開始建設」。因此,近期應積極借鑒華盛頓、東京、巴黎、新加坡,以及通州行政副中心等先進城市(區)規劃經驗,集眾智、聚眾慧,編製科學的規劃體系(包括新城總規,以及交通、景觀、生態、產業、文化等專項規劃),繪就科學的發展藍圖,防止在京津冀的大地上再攤一個「大餅」。目前,雄安新區已經就啟動區(30平方公里)的控制性詳規和城市設計面向全球招標,這無疑是新區邁向未來的重要一步。

(四)創新政策

深圳特區和浦東新區的發展,離不開建立初期制定的優惠政策,雄安新區欲實現超常規發展,必須加快政策創新。一是在土地政策上,需推動土地制度改革,實現城市建設模式從土地財政轉向以人為本,實現多方共贏。二是在財稅政策上,需通過稅收槓桿來調整功能與產業布局。例如韓國政府對首都圈遷出的企業實行減免稅,而對新建和擴張的企業征以3到5倍的重稅。三是在人才政策上,需加大創新力度,集中全國最好的人才,廣泛吸收國際優秀人才。四是在金融政策上,需鼓勵土地信託、私募基金、以及各類新型金融工具發展,為新城建設提供金融支撐。五是在房產政策上,需探索推進廉租房、公租房,以及房產稅等,穩定市場預期,減少炒房投機,為新區建設提供更好環境。

(五)探索模式

作為一個貫徹落實新發展理念的創新發展示範區,其必然要探索新的城市建設和發展模式。一是要探索基於信息時代的智慧城市營建模式。通過千兆光網、下一代物聯網和5G網的提前布局,推動智能交通、電網、建築、醫療、教育等智慧應用,構建智慧生活的全球示範城市。二是要探索土地開發與市政基礎設施建設的PPP模式,充分調動各方面的力量,減少政府財政負擔,提升設施的建設與運營效率。三是要探索基於交通導向(TOD)的空間布局模式,吸收東京、首爾大都市圈等地新城建設的經驗,發揮交通的帶動作用。四是要探索基於產業鏈的區域協同模式,在京津冀形成分工合理、協同發展的新格局。五是探索基於經濟與生態和諧共進的發展模式,以科技創新為核心驅動力,著力發展大數據、物聯網、雲計算、文化創意等高端高新產業。六是要探索新型的公共治理模式,建立「小政府、大市場、大社會」的基本格局,激發多元力量。

(六)推動立法

善治需要良法。新區建設作為「國家大事、千年大計」,必須通過法律保障其開發和建設的有序性和持續性。在國際上,通過立法推動新城建設也是重要經驗。例如英國為了推動大倫敦建設,政府頒布了《新城法》(1946),日本政府制定了《首都圈整備法》(1956),韓國先後頒布了《首都圈管理法》(1982)、《新行政首都特別法》(2003)、《關於世宗市設置等的特別法》(2010)等。對於雄安新區而言,也亟需加快新區法律或條例的制定,從法律上確定新區的基本定位、發展方向和重大任務等,強化新區建設法律基礎。



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