埃及為何向沙特歸還兩個島嶼？

作者 | 宋偉，人民大學國家發展與戰略研究院研究員

人民大學國際關係學院教授

編輯 | 豆姑娘

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埃及「還島」——「這事已經結束了」

從1906年，英國和奧斯曼帝國達成協議，將亞喀巴灣進入紅海的兩座具有地緣戰略意義的島嶼——蒂朗島和塞納菲爾島划給埃及開始，到2016年4月，埃及和沙烏地達成協議，將這兩個島嶼歸還給沙烏地為止，圍繞著兩個島嶼管轄和歸屬的討論、談判持續了將近百年的時間。2017年6月，埃及政府以十分果斷的行動，先後通過以議會批准和總統批准，將歸還協定予以落實。用埃及總統塞西的話來說，「這事已經結束了」 。對於許多埃及人和旁觀者來說，一國政府反覆在媒體上宣布，自己控制的領土本來是別國的，確實是十分罕見。

事實上，領土變革在近代以來是一件十分敏感的事情。「領土神聖」「寸土不讓」這樣的觀點，在大眾輿論中已經具有相當的政治合法性。成功的領土轉讓和歸還的案例不是沒有，但總的來說十分少見。

這一案例的典型意義還在於，儘管沙烏地對於這兩個島嶼的主權主張有相當的依據和合理性，但從埃及的角度來說，也不是完全沒有理由；而且，雖然這兩個島嶼並沒有平民居住，但自身具有一定的地緣戰略意義和資源意義，對埃及來說是有相當價值的。而且，還要考慮到，2011年穆巴拉克政權被推翻后，穆兄會支持的穆爾西政權就被指責向巴勒斯坦等出讓領土，因此2014年的埃及憲法明確規定，涉及到主權的協議必須要經過全民公決。

2011年開始，埃及開羅廣場就一直沒有平靜下來，一輪又一輪的衝突接連上演。埃及人在那裡趕走了穆巴拉克，趕走了穆爾西，（圖片來源於新華社）。

此外，埃及還是一個文明古國，埃及人對於自己的輝煌歷史和國際地位仍然相當在意。因此，領土割讓對於當前的埃及來說是極為敏感的事情。研究這一領土變更的案例，對於我們理解領土爭端的成功解決可以提供一些重要的啟示。

前世今生

蒂朗島和塞納菲爾島位於亞喀巴灣南端，總面積大約113平方公里，其中蒂朗島面積為80平方公里，地理位置也更為重要，扼守著亞喀巴灣通往紅海的海上通道。對於以色列和約旦來說，兩國在亞喀巴灣沿岸都有重要的港口，開行大型船舶，而通往紅海的航線都必須經過蒂朗海峽。因此，這兩個島嶼的控制和歸屬天然就成為以色列與阿拉伯世界衝突的一個焦點問題。近年來，這兩個島的經濟價值也日益凸顯，島嶼附近擁有十分豐富和壯觀的珊瑚礁資源，與西奈半島東部著名的旅遊城市沙姆沙伊赫和穆罕穆德角國家公園已經融為一體，成為世界各國潛水愛好者的天堂。

昔日的「無人島」蒂朗島，如今已經成為備受外國遊客歡迎的觀光勝地。

就這兩個島嶼的歸屬歷史來說，也是經歷一番曲折。1906年，英國和當時的奧斯曼帝國達成協議，將蒂朗島和塞納菲爾島划給了埃及，而這兩個島嶼一直是無人島，在近代社會也不太可能有國家實施有效管理。到了1922年奧斯曼帝國解體，英國承認了埃及的獨立，但同時仍然對埃及的國防、外交等擁有控制權。

1919-1921年，也是埃及人民反對英國殖民統治的高潮時期。而此時，或許是出於英國和沙烏地關係非常好（英國通過1915年的《烏凱爾條約》成為沙烏地的保護國），而從長遠來看，埃及將擺脫英國控制，因此趁著自己還能控制埃及，在1923年又將這兩個島嶼划給了沙烏地。而到了1927年，沙烏地擺脫了被保護國的地位，從英國的統治下獲得獨立，進而在1932年完成了沙烏地阿拉伯王國的統一。

1948年5月，以色列宣布獨立建國，並爆發了第一次中東戰爭。第一次中東戰爭結束后，沙烏地方面考慮到本國海軍力量薄弱，請求埃及保護蒂朗島和塞納菲爾島。當時，阿以關係劍拔弩張，以色列的確在後來的中東戰爭中奪取了西奈半島和這兩個島嶼。當然，另外一個說法是，雖然沙烏地與埃及在地區主導地位方面有爭奪，但是大多數時候關係還是非常親密的，將這兩個島嶼交給埃及駐軍的目的是為了有效封鎖蒂朗海峽，削弱以色列。這兩個解釋都不矛盾，應該說都是沙烏地請求埃及駐軍保護兩島的原因。

1948年5月15日凌晨，為爭奪巴勒斯坦，以色列和阿拉伯國家之間發生大規模的戰爭，史稱第一次中東戰爭。

1978年9月，《戴維營協議》簽署后，埃及和以色列之間關係實現了和解，以色列將西奈半島和蒂朗島、塞納菲爾島還給埃及，相關協議並且規定，蒂朗海峽、亞喀巴灣都實現自由航行。對於沙烏地來說，原來擔心以色列侵佔兩島故而請求埃及駐軍的理由已經完全不再存在。同時，沙烏地國內對於兩島主權的擔心也日漸嚴重。有識之士意識到，如果兩島長期處於埃及的實際管轄之下，以及考慮到埃及的教科書等都宣稱這兩島是埃及的一部分，那麼兩島的主權歸屬將日漸模糊，而且埃及人將越來越不願意歸還島嶼，尤其是最開始，1906年的時候，這兩個島本是划給埃及的。

事實上，在1950年，沙烏地請求埃及保護之時，兩國都是君主制，阿卜杜拉國王和埃及法魯克國王之間稱兄道弟，主權觀念並沒有深入人心。而納賽爾上台後，埃及和沙烏地的關係就明顯惡化。納賽爾曾經說，「蒂朗島是埃及的島嶼」。 從20世紀50年代中期開始，沙烏地方面就不斷有聲音主張對兩島的主權控制、以及要求收回這兩個島嶼，也得到了美國方面的支持。當然，這一時期，以色列是兩國共同的敵人，而埃及也是沙烏地援助的最大接受者。

在1978年埃及和以色列和解后，沙烏地方面就提出要談判收回兩個島嶼，但是遭到了埃及的拒絕。在穆巴拉克統治時期，埃及和沙烏地關係平穩，總體以合作為主，兩國是阿拉伯世界的主導國家，也有競爭。一直到2010年，沙烏地發聲明要求兩國進行海洋劃界，有關島嶼歸屬的談判才正式開始。經過6年的談判，埃及政府正式同意將兩島歸還給沙烏地。不出所料，這一決定在國內引發了巨大的爭議，被廣泛認為是「賣國」 行為；許多埃及人哀嘆，這表明了埃及的衰落，要靠「賣島」 來維持生計。那麼，如何理解埃及政府的決定呢？

資料圖：埃及總統塞西（左）與沙烏地國王薩爾曼（右）

考驗：島嶼換援助惹民怨？

領土民族主義者肯定是不能理解埃及政府的決定。對於他們來說，一寸國土都不可以丟失，何況是有著113平方公裡面積的蒂朗島和塞納菲爾島。雖然不能肯定，這兩島是否能發現什麼能夠關係到埃及生死存亡或者國運發展的資源，但是領土的丟失讓他們從心底里接受不了。對於領土民族主義者來說，國家的核心要素是領土，而不是領土上的人民。儘管這兩個島嶼都是沒有平民居住的荒島，只有一些軍事設施和軍事人員，但是領土就是國家，領土減少了就是國家萎縮了。從這個角度出發，不管埃及是否有充足的理由，兩個島嶼都是不能放棄的。但這種觀點顯然與埃及政府的看法背道而馳；而堅持這種觀點，領土爭端的和平解決基本上是沒有任何希望的。

對現實主義者來說，他們能夠部分理解埃及政府的決定，但是總的來說，也不會支持這樣的一種利益交換式的決定。原因在於，從埃及的長期國家利益來說，保有這兩個島嶼有一定的地緣戰略價值和日益凸顯的經濟價值，而隨著埃及實際管理的時間越長，那麼從國際法的角度來說，對埃及的主權主張也就更為有利。

當然，自從2011年以來，埃及面臨著比較嚴重的經濟困難，經濟增長率維持在2-3%，失業率在13%以上，貧困線以下和接近貧困線的人口已經佔到全國的50%左右，確實需要巨大的外部援助來度過難關。不過，與暫時的經濟困難相比，顯然「賣島」 行為在現實主義者來說似乎是短視的。類似地，很難想象普京會為了經濟利益而放棄北方四島。

此外，美國也一直支持沙烏地對兩島的主權主張。不過，這已經持續好幾十年了，並不能用來解釋埃及政府在最近的果斷行動。而且，川普當局對於埃及的態度與歐巴馬時期有很大的變化，並不把人權問題看得很重。現任埃及總統塞西是2009年以來首位訪問美國的埃及總統，同時也是川普就任后第一位與之通電話的外國國家元首。因此，美國的態度以及與美國的關係肯定不是歸還島嶼的主要原因。

2017年4月3日，美國總統川普在白宮歡迎來訪的埃及總統塞西。

塞西的「底氣」從何而來？

那麼，是哪些因素促成了埃及政府十分果斷的領土歸還決定呢？

毫無疑問，之所以能做出這樣的歸還決定，前提是埃及政府有把握不會遭到太大的國內反對，從而能夠做出這樣的政治決斷。儘管反對的聲音說，9000萬埃及人都強烈不滿政府放棄先輩曾經流血的土地，但是從埃及議會在2017年6月多數通過歸還島嶼的協定，以及開羅緊急事務法院裁定歸還協議合法等就能看出來，大多數精英認為這一歸還是合理的。雖然有「數千人」走上街頭抗議，但是相比推翻穆巴拉克的那一次數萬人的遊行，這次抗議歸還島嶼的規模人數少了太多，而且很多可能是宣洩對於這幾年經濟社會動蕩、生活困難的不滿，而不完全是因為歸還島嶼。

為什麼不會遭到國內太大的反對？其一當然是因為埃及並沒有完全的法律理由來佔有這兩個島嶼。不管是1923年兩島在英國的主導下划給沙烏地，還是1950年沙烏地請求埃及駐軍保護，這些協議都仍然有效，表明這並不是無主之地。1906年兩島划給埃及只是一個歷史事實，領土變更在1923年就完成了。大多數埃及人對此應該是心知肚明的。雖然在和以色列的戰爭中流血犧牲，但是那是阿拉伯世界團結作戰，目的是巴勒斯坦問題，而不是保衛兩島。

其二是因為這兩個島嶼雖然有一定的經濟價值，但是相比目前的經濟困難來說仍然微不足道，同時對埃及人來說遠離政治文化中心，只是無人荒島。如果島上已經有大量的埃及移民，或者是埃及人的旅遊勝地，許多埃及人以此為生，那麼埃及政府做出果斷決定的難度就會大得多。從這個角度來說，領土爭端能否得以和平解決，確實與人們對於某一領土的主觀認同有著重要的關係。儘管一些埃及人會覺得領土很重要，但事實上他們對於這兩個島嶼並沒有直觀的認識，更不用說感情了。

其三是因為現在的埃及政府本質上還是一個軍人政權，塞西作為軍隊領袖出身，比較強勢，對軍隊掌控使得他能夠面對民眾的抗議和普遍的不滿——失去領土總是會引發普遍不滿的。

其四則是因為沙烏地為歸還島嶼所劃出的大餅，包括220億美元的投資協議，涉及到農業、電力、教育、醫療等方方面面，包括熱烈討論的鏈接兩島和兩國的跨海大橋，這些如果能夠落實，對於目前處於困境中的埃及來說肯定是雪中送炭。跨海大橋直接連接到埃及的旅遊勝地沙姆沙伊赫，預計也能極大促進這一片區的旅遊業。在沙烏地這些大手筆的援助和投資面前，埃及人對於失去兩島的不滿情緒無疑會得到緩解。

理性的決定

而之所以埃及政府做出如此果斷、迅速的歸還行動，則是出於戰略和現實的考慮。總的來說，應該是一個理性的決定。

其一，兩島的地理位置雖然重要，但是現實中的地緣戰略意義卻已經大大下降了。根據一系列的國際協議，以及美國的保證，亞喀巴灣和紅海應該是自由航行的地區。埃及和以色列和解之後，沒有必要通過控制這兩個島嶼再來切斷以色列的南下通道。事實上，就算是埃及原來有駐軍，在幾次中東戰爭仍然丟掉了這兩個島嶼。

而從國際戰略大格局的角度來看，圍繞這兩個島嶼的四個利益攸關方的三個，即沙烏地、埃及、以色列都與第四個——美國保持著盟友或者准盟友的關係。美國的存在是這一地區的穩定器。沙烏地和以色列圍繞巴以問題發生衝突，但是在伊朗問題上卻又利益一致；沙烏地和埃及雖然都是阿拉伯和伊斯蘭國家，但是卻爭奪主導地位。因此，從當前的國際戰略格局來看，沙烏地和埃及等阿拉伯國家聯合，再次與以色列發生戰爭的可能性並不大。

其二，埃及沒有必要為了兩島而惡化與沙烏地的關係。對於雄心勃勃的沙烏地來說，它希望做阿拉伯和伊斯蘭世界的老大，而收回這兩個島嶼自然是應有之義。對於埃及來說，這兩個島嶼本來就不完全屬於自己；相比與沙烏地的合作關係對於埃及的長期經濟發展來看，它們的重要性應該是次之而不是相反。即便將這兩個島嶼給了沙烏地，也不意味著沙烏地就此崛起或者永遠能當老大，更不可能對埃及構成安全威脅。埃及有著龐大而年輕的人口，以及世俗化的社會和相對民主的體制，從長遠來看，肯定比沙烏地更有希望。如果在沙烏地雄心日益膨脹的條件下，堅持不歸還兩島，並無太大的實際意義，反而會失去沙烏地的援助。

其三，顯而易見的是，對於塞西政權來說，目前確實陷入了嚴重的困境，國家財政隨時可能崩潰，外匯儲備只夠三天的進口所需，失業率居高不下，這些都是對於政權穩定的真正威脅。因此，如果能在外界的幫助下度過難關，對於當局來說無疑是更重要的事。

因此，總的來說，埃及政府的決定是理性的，不僅對於當局還是對於國家而言。儘管失去兩個島當然讓很多埃及人感到傷心，但其實關鍵在於，埃及政府能夠有效利用國際國內的這些資源，真正打擊腐敗、改革、完善社會體制、改善人民生活，不僅僅是度過眼前政府的難關，而是為埃及的再次崛起創造條件。畢竟，一個國家的興起還是衰落，本質上都是依賴於國內的制度和施政，而不是依賴於國際條件。就算沙烏地因為石油而富有，但是沙烏地不會因為石油而崛起。如果塞西政權在國內治理中不能有所作為的話，那麼從長期來看，失去這兩個島自然是得不償失的。（完）

（本文為宋偉教授專欄文章，文章版權歸屬本賬號，編輯：豆姑娘。合作、轉載請留言。）

嘉賓介紹

宋偉，人民大學國家發展與戰略研究院研究員，人民大學國際關係學院教授、博士生導師。1997年進入北京大學國際關係學院讀大學部，大學部、碩士、博士都在北京大學完成，博士期間赴日本早稻田大學留學，2007年獲得北京大學和早稻田大學雙博士學位。2007年起留校任教，先後擔任北京大學國際關係學院講師、副教授。2015年8月經人才引進到人民大學國際關係學院工作，擔任教授、博士生導師。從大學部時期起就在國內頂級期刊上發表學術論文，到目前為止，已經發表專著兩部，學術論文五十餘篇。

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