電力行業不是反壟斷的法外之地

姚琦

近日，由國家發改委指導，山西省發改委作出的針對山西省電力行業協會組織23家火電企業達成並實施「直供電價格壟斷協議行為」一案有了結果。涉案協會與所有企業均受到了重罰，相關行為被要求立刻整改而恢復自由競價，並承擔總計超過7300萬元罰金，其中所有涉案的電力企業的罰金，是以其上年度銷售額的1%計算罰金數額。雖然1%標準是法定最低比率，但仍顯足夠懲戒力。

本案作為反壟斷執法機構就電力行業的價格壟斷調查與處理第一案，可謂是讓我們的反壟斷執法也「通上了電」，威懾力劇增，社會影響力又一次急漲。同時，本案也是國家發改委於7月25日發布《行業協會價格行為指南》，要求行業協會正確引導行業企業開展市場價格行為、定價策略的積極指引之後，有針對的對某些領域、行業內的協會、自治組織，牽頭實施價格壟斷行為的標杆性處理，具有明確的警示效應和社會引導價值，是競爭機制保障市場發展的又一例證。

近年來，正在加速推進供給側改革，用市場化、競爭式的資源配置方式，讓各個行業的產品供給側去劣存優，讓市場化、彈性化的價格信號來推動企業及時、合理的調整產能，優化結構。電力等重點行業，發電類等代表性企業，應認清市場公平競爭趨勢與改革機會，避免一時利起或受協會誤導，南轅北轍。

從案件調查所揭示事實看，相關單位應對典型價格違法保持敏感。本案線索來自於2016年1月國家12358價格監管平台和山西省政府有關部門收到的舉報，反映山西省電力行業協會組織部分火電企業召開大用戶直供座談會，簽署《山西省火電企業防止惡意競爭保障行業健康可持續發展公約》。

執法部門跟蹤調查發現，2016年1月14日，山西省電力行業協會召集大唐、國電、華能、華電4家央企發電集團山西公司，漳澤電力、格盟能源、晉能電力、西山煤電4家省屬發電集團，以及其他15家在晉發電企業召開火電企業「大用戶直供座談會」，共同協商直供電交易價格，簽訂公約，並確定2016年山西省第二批大用戶直供電報價較上網標杆電價讓利幅度不超過0.02元/千瓦時，最低交易報價為0.30元/千瓦時。此公約約定的本質，是對電力產品的價格協調與控制，典型屬於包括反壟斷法在內的各國競爭法律嚴厲打擊的「核心性壟斷行為」。

而從案件的行業與主體看，不存在「法外之地」或「法可容情」之地。電力行業是傳統的「電老虎」，確實關乎國計民生且多半是國有經濟佔主導地位。但國企的組織特性、所提供產品的重要性，並不意味即可實施隨意的價格控制，也不可能輕易被豁免於反壟斷法。

本案23家火電企業通過公約等形式，協議控制直供電交易價格的行為，直接違反反壟斷法總則以及相關壟斷協議的相關規定，排除、限制直供電產品的市場公平競爭與價格自由，增加下游實體企業的用電成本負擔，最終損害消費者和社會的整體利益。

當然，該形式也同時違背了國家本在推進的電力改革引入競爭、鼓勵大型工業用戶向發電企業直接購電、自由協商定價的政策意圖，有違通過市場化、法治化的手段有效推進火電行業供給側結構性改革。

如本案反映，行業性協會在諸多行業中仍是「角色模糊者」，容易將自律管理、行業協調等彈性作用，直接演化成對企業行為、價格信號的干預；本應勸解、阻止行業性違法的協會，卻成為了本案中領導實施價格協調行為者，對此，反壟斷法早有明文禁止。

同時，山西電力行業協會還在2016年6月的案件聽證會上帶領涉案電力企業試圖申辯，主張是因經濟不景氣、電力體制改革「試錯」等原因而開展全行業性協調行為，試圖援用反壟斷法通行的「不景氣豁免」規則。

遺憾的是，這樣的抗辯策略是可取的，但由於行為的出發點就早已偏差，自然也就缺乏足夠的證據支撐而不能獲得執法機構認可。

再從案件處罰方式來看，糾偏與罰金並重，案后監管還可能持續。執法機關對達成壟斷協議發揮組織領導者，均會從重處罰，本案協會被頂格罰款50萬元。對參與達成並實施壟斷協議、配合調查、認真整改的涉案企業處以上年度銷售額1%的罰款，是行為惡性與處罰後果相適應，糾偏與罰金並舉。究其本質，既要體現對不同程度違法者的懲戒，改變違法導致對市場與社會的破壞性，又要收繳違法所得、徵收具有懲戒性的罰金，以便返還社會、補償受害者。

同時，包括在內的各國競爭執法機關，都會對查處過的主體、機構仍保持一定的關注度，防止他們事後反覆、報復性定價等再次違法，鞏固執法效果。

反壟斷法頒布實施已逾10年，監管重點本就是針對典型壟斷行為和大型企業、行業性的壟斷行為，既依法針對行為，而不特別考慮主體的身份特殊。

當前，去產能、調結構的重點地區、行業，相關企業與協會務必從依法、合規的框架下，領會此輪國家整體性產業與經濟轉型升級；不能簡單從本地區直接利益、短期平衡，或是上下游相關產業的「顧大局」思維搞「想當然」。

尤其對行業協會，可以說，角色定位、功能框定的新階段已經到來。從米粉協會、水泥協會到如今的電力協會，某些被執法機構調查的協會，看來在領會立法、執法特點與趨勢方面，還得上點心好好學習。

(作者系北京外國語大學法學院副教授)

責任編輯：王碩

責任編輯：