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2021/12/25
原標題:羅湖棚改：「9.3萬人的生命安全，讓我們沒有退路」
走在深圳市羅湖區清水河街道玉龍新村的街道上，感覺像走在一個電影片場的布景里：狹窄街道兩旁的招牌仍是醒目的，黃燜雞米飯、電信營業廳、美髮店、香辣烤魚、社康中心、雜貨店……一家緊挨著一家，然而，全都關門上鎖，街上一個人也沒有。
久居深圳的人熟悉這樣的街景，它們往往地處「城中村」——這個2000萬人口的城市裡人氣最「爆棚」的場所。通常情況下，這樣的街道一定人來人往、熱鬧喧囂。在深圳「二線插花地」的玉龍、布心、木棉嶺片區，4個月前的情景也別無二致，9.3萬人在這裡熱熱鬧鬧地生活著。一轉眼，這些人全都搬離了。
9.3萬，相當於一個小縣城的常住人口量。從2016年12月下旬開始，趕在今年的雨季之前，短短4個月時間，一個縣城的人口被動員搬離。5月4日，羅湖棚改召開媒體通氣會，8300多戶棚改當事人，97%已簽訂補償安置協議，清空交付房屋1100多棟，已拆除房屋500多棟。
糾結20餘年，無數次提起又放下，被專家形容為「棚改第一難」的羅湖棚改，大局已定。
一顆多年來懸於深圳這座城市「頭頂」的「不定時炸彈」，終於被拆除。這個夏天，9.3萬人終於不再置身於雨季泥石流的威脅之中。
羅湖棚改，是深圳市委、市政府以「生命安全高於一切」「人民利益高於一切」為原則，以對城市、對人民、對歷史負責的態度，為徹底清除城市公共安全巨大隱患，下決心實施的一項民心工程，是檢驗羅湖、龍崗基層政府的執行力和社會治理能力的一場高難度的「大考」。
「通過棚改，我們收穫了一批想幹事、能幹事的優秀幹部。」羅湖區委書記賀海濤說。在推進棚改中形成的「敢擔當、善作為、講奉獻、論實績」的作風，已被視作珍貴的「新特區精神」。
●撰文：呂冰冰 張東方 攝影：魯力
困局
20多年的城市「心病」
羅湖棚改緣何而起
烏雲陣陣，一陣電閃雷鳴之後，羅湖「二線插花地」發生山體滑坡，房屋頃刻間倒塌，居民四散而逃，垮塌聲不斷，尖叫聲一片……
這是《羅湖「二線插花地」災難警示宣傳片》，場面逼真，十分震撼。事實上，這部災難警示片，此前在一定程度上曾真實上演：
1993年6月，玉龍片區發生山體滑坡，導致4人死亡3人受傷；
2003年7月，木棉嶺片區山體滑坡，造成5人死亡；
2004年8月，木棉嶺片區發生垮塌，造成2人死亡；
2008年6月13日，木棉嶺片區華龍苑後山邊坡發生嚴重崩塌；
2010年雨季，布心片區港鵬新村邊坡發生大量黃泥水湧出；
2016年4月，木棉嶺片區發生邊坡開裂，3棟樓的居民被緊急疏散。
……
這個危機重重的「二線插花地」，是深圳的一塊「心病」。
將歷史的鏡頭拉回上世紀八九十年代：深圳經濟特區成立之後，出於特區管理的需要，經國務院批准，深圳市從1982年開始修建以鐵絲網為界的特區管理線，俗稱「二線」。
當時因資金不足和便於修建，「二線」並未完全與行政區劃線相吻合，致使特區管理線與行政區劃線不一致，在鐵絲網兩側，形成了一片管理上的「真空地帶」，即通常所說的「二線插花地」。
隨著特區的快速發展，「二線插花地」區域的土地和房屋價值日益顯現，一些人利用行政管理上的真空，大肆搶建房屋，最終形成了玉龍、木棉嶺、布心三大違法建築集聚區。其中，除了長排村、港鵬新村的一部分屬今天的龍崗區布吉街道管轄之外，其餘地段，到2003年，被深圳市委、市政府明確劃歸羅湖區管理。
因地處「廣東省斜坡類地質災害高易發區」，三個片區的樓房，有許多是建在斜坡之上。這種斜坡和下面的山體，經過風化、侵蝕，已經變得鬆軟，豪雨過後，非常容易出現滑坡。
滑坡意味著什麼？光明「12·20」事件讓深圳人的認知非常具體。「二線插花地」所在區域，是深圳市內唯一被認定的「廣東省斜坡類地質災害高易發區」。
「從專業角度來說，在這些斜坡頂部和近旁修建房屋是大忌。」地質大學副教授章廣成說。這片很多「連房屋施工圖紙都找不到」的區域，更談不上對地質隱患的專業處理。
參與現場房屋質量勘察的深圳市建築科學研究院高級工程師徐茂輝介紹，現場檢測發現，許多房子使用的材料不合格，混凝土強度很低，施工質量沒有保障。比如木棉嶺片區第168棟樓房，柱子的強度只有8.8兆帕，而設計規範要求的最低值是15兆帕，僅相當於最低標準的一半。
「這些沿坡建設的房子，如同多米諾骨牌，一旦發生滑坡或房屋倒塌，極可能產生連鎖反應，後果不堪設想。」章廣成說。
除了地質基礎不牢、建築質量差，「二線插花地」還存在產權性質混雜、配套設施不足、居住環境惡劣等問題。玉龍、木棉嶺、布心三個片區的消防安全隱患高危等級均高達100%。
每次下大雨，不僅當地群眾憂心忡忡，管理部門的工作人員更是「睡不好覺」。
每逢颱風豪雨預警，清水河街道黨工委書記王華生就要負責玉龍新村一棟建在斜坡下的樓房的清樓工作。「地下3層，地面8層，一共11層，住了700多人。我一戶一戶檢查，轉移一戶，就關上那一戶的房門，要保證一個人都不遺漏。」王華生說，這些轉移的群眾被安置到附近的學校教室里，還得想辦法解決他們的吃喝拉撒。一到雨季，大家都緊張。
這些年，深圳市、羅湖區兩級政府，花費數億元資金對「二線插花地」進行反覆排查治理。修修補補，無改大局，安全隱患始終難以徹底消除。
深圳市曾痛下決心，於2004年實施「空樓行動」，對違法建築進行強制拆除。然而，在拆完第77棟違建后，行動卻因遭到巨大阻力而作罷。
強攻不成，嘗試巧治。2010年以來，羅湖區曾多次聯繫萬科、華潤等知名市場主體，希望通過城市更新對「二線插花地」進行舊改。企業一算賬，改不動也改不起，不願接手。
「二線插花地」這塊心病，讓深圳痛了20多年。
破局
借「棚改」東風
攻堅「棚改第一難」
2015年12月20日，光明新區發生一起特別重大滑坡事故，致使70多人死亡，33棟建築物被損毀、掩埋，造成經濟損失8.8億元。
「光明事故」敲響了「二線插花地」的治理警鐘。
為徹底消除城市公共安全重大隱患，2016年2月，深圳市召開城市公共安全和安全生產工作會議，決定將「二線插花地」改造整治作為全市「城市管理治理年」的突破口。
這一惠及10萬群眾的改造行動，被確立為深圳市、羅湖區兩級黨委政府的「一號民生工程」。因為布吉管轄的長排村和港鵬新村的一部分，也在「二線插花地」範疇，一併納入改造，由龍崗區負責這一部分。深圳市委、市政府將此次「二線插花地」改造命名為「羅湖『二線插花地』棚改」，明確了羅湖區委、區政府是承接這一任務的主體。
面對僵持了20多年的「二線插花地」頑疾，根治性改造談何容易。
此前，國內沒有任何一個城市的棚改項目，超過羅湖棚改的難度。困難集中體現在「三個前所未有」：一是棚改範圍之大前所未有；二是產權關係之複雜前所未有；三是安全隱患之大前所未有。
一組數據或許更能說明問題的複雜性：羅湖棚改面積60多萬平方米，涉及1300多棟建築物、8300多戶房屋當事人、9.3萬名租客；房屋當事人散布全球10個國家和地區。
租戶以低收入人群為主，流動性強，彼此陌生，許多房屋的實際控制人是「大房東」、「二房東」，當事人甚至遠在異國他鄉，這些人的利益訴求各不相同；房屋經過20多年的拆分、買賣，人、地、房的對應關係極其複雜，大的擁有上萬平方米，小的不足7平方米，還有鐵皮房、閣樓，當事人都花了錢，都有利益期待；擁有合法房產資格證的比例不到5%，其餘95%如果按照常規做法拆除，將面臨巨大的現實阻力……
北京、上海等地棚改專家，看過觸目驚心的現場和了解實際情況之後，甚至認為羅湖棚改是極難完成的任務，將之稱為「棚改第一難」。
深圳市委、市政府主要領導曾多次到棚戶區實地調研，強調要全面落實中央、省的有關安全生產和公共安全工作決策部署，勇於擔當，攻堅克難，堅決打贏「二線插花地」改造整治硬仗。
「9.3萬人的生命財產安全，讓我們沒有退路。」羅湖區委書記賀海濤、區長聶新平說，這是羅湖必須迎接的一次「大考」，背水一戰，別無選擇。
為推動羅湖棚改，深圳成立市棚改領導小組，由市委常委、常務副市長張虎，市委常委、市政府黨組成員楊洪任「雙指揮長」。
羅湖區同步組建了由區委書記賀海濤、區長聶新平擔任「雙指揮長」的羅湖棚改指揮部，以及由區委常委、常務副區長王守睿，區委常委宋延擔任「雙指揮長」的羅湖棚改現場指揮部，並成立了木棉嶺、布心、玉龍3個片區指揮部。
現場指揮部下設23個工作組，3個片區被分為76個網格。2016年11月19日，羅湖區召開棚改「千人動員大會」，抽調全區約1/4的處級、科級幹部，一共706名公職人員，下沉到棚改一線。「處級幹部包網格、科級幹部包樓棟、公職人員結對子」，走街串巷、上門入戶，「白加黑」「五加二」，為居民宣講政策，進行協商談判及提供服務。棚改工作人員不講條件、不講價錢、不講困難，與重大安全隱患賽跑，趕在汛期來臨之前，力爭基本完成簽約及搬遷任務。
布局
「羅湖棚改 不獲取一分錢利潤」
「我有些好奇，（棚改）這麼難的事，我們這支隊伍，到底能不能拿下？」深圳一位資深媒體人士如此看待羅湖棚改。他覺得，論執行力、社會治理能力，在當下基層政府，羅湖幹部隊伍素質應該是靠前的。「如果你們最終失敗了，可能這件事還沒有到解決的時候」。
從接到任務開始，在深圳市規土委、市住建局、市法制辦等市直部門的的指導下，羅湖區組織專門團隊研究了28部相關法律法規，梳理了800萬字的法律條文，經過數十次的摸底調查和研究討論，2016年9月底，形成了棚改政策、標準、模式建議，上報深圳市委、市政府，獲得批准。
羅湖棚改首先明確定性為公益性項目。「玉龍片區地處垃圾填埋場，不能用於建設，回遷只能集中到其他兩個片區，深圳的住宅項目規劃管理上有嚴格的容積率限制，大量的回遷物業及部分政府保障房已接近極限，沒有商業利潤空間。」羅湖區政府法制辦主任諶小林介紹說，開發商的「經濟賬」算不過來，決定了羅湖棚改不能走商業改造的路子。
「羅湖棚改不銷售一平方米建築，不獲取一分錢利潤。」賀海濤這樣說。
「政府主導+國企實施+保障性住房建設」的羅湖棚改模式具體含義是：改造所需約300億元資金及談判簽約、房屋拆除、房屋建設等棚改全流程均由政府負責，房屋查丈、房屋拆除、項目管理、回遷服務等工作「打包」，購買第三方服務。
通過在國企招標，天健集團中標，承擔了這項任務。企業在這裡收取的是服務費，沒有任何開發利潤。
在推進方式上，棚改分兩部走，先由當事人和政府協商，談攏了就協商簽認可協議；談不攏，為了公共利益，政府將依法啟動法律程序，進行行政徵收。在補償政策上，採取「補償+補助+獎勵」的辦法，鼓勵當事人早簽協議。
談不談得攏，關鍵在於補償條件。這是棚改的焦點和難點。
「紅本」房屋、「綠本」房屋、「兩證一書」房屋，以及沒有任何權利證書的房屋，在深圳，都有不同的含義。簡言之，在法律上，除了「紅本」，其他任何房屋都不能在市場流通。但「二線插花地」的1300多棟樓房中，「紅本」「綠本」加起來佔比不到5%。
一位熟悉「二線插花地」歷史的基層幹部直言，除了當事人搶建亂建，以前管理缺位也是原因。城市快速發展，管理存在盲區，客觀上造成了建築的野蠻生長。
130多萬平方米體量的建築物，20多年的亂賬，要在短時間釐清，這項「不可能的任務」，最終完成了。「通過棚改，政府從根本上梳理了這個片區所有建築的來龍去脈，每一平方米建築的歸屬、每一戶當事人的責權利，如何裁定，如何保障，都有事實和法律依據。」聶新平說。
「我們尊重歷史、面對現實、以人為本、窮盡法律、堅守底線，出台了補償方案。這一攬子的方案，是情、理、法綜合考量的結果，我們相信，它最大限度地兼顧了公平和效率，是經得起時間檢驗的。從某種意義上，我們可以說，通過棚改，政府徹底補上了對這一片區的管理欠賬。」
2016年12月20日，羅湖「二線插花地」棚改正式啟動全面簽約。在羅湖體育館集中籤約現場，有當事人早上6時就開始排隊，第一天簽約的當事人就有1570戶。這讓棚改團隊鬆了一口氣：棚改合乎民意，補償政策合乎實際，還是被大多數人認可了。
到本月7日，是羅湖棚改的協商簽約截止期，目前達97%的當事人已簽署了補償安置協議。「這份協議沒有任何強制性。說明棚改補償政策是到位的，合乎絕大多數當事人的期待。」參與棚改提供法律諮詢的律師孫世軍說。
羅湖棚改現場派駐了102名具有執業資格的律師和超過10名專職政府法務人員，全程參與操作，提供法律服務。律師作為客觀專業的第三方，有助於引導當事人理性思考。這個做法還引來了連鎖反應，不少當事人「一言不合」就拿起手機錄音錄像，「取證」意識強烈。「這讓我們更加註意言行的規範，保證一切都在法律的框架下進行。」一位工作人員說。
「拆遷是改變人生的機會」，這句流行的話語，一語道破了舊改包含的巨大經濟利益。政府為公共安全主導實施的棚改，仍不能改變一些當事人將之視為獲得超額利益的機會，甚至有意無意混淆公益性改造與商業改造的概念。
對於「談不攏」的當事人，棚改將轉入下一階段，依法啟動行政徵收和行政處罰。「我們盡最大的努力，爭取剩餘未簽約當事人的理解和支持，希望所有問題都能依法依規解決。」聶新平表示，政府將全力避免極端事件的發生。
「目前三個片區已經基本沒有當事人居住了，理論上已經不存在過激行為發生的外部條件。」
格局
「有幸參與，我很滿意」
時針回撥到2016年12月20日，羅湖棚改啟動簽約及房屋拆除的當天。正午，布心山莊拆樓現場，重慶巫溪縣人張廣才（化名）擠在人群中看拆樓。張廣才與老伴早已離婚，與兒子一家同住。2013年，一家人拿出多年積蓄，在港棚新村買了一套50多平方米的兩居室，這次被納入棚改。張廣才沒在當天趕去簽約，想過完年再搬。他對自己可以補多少面積的新房、簽約補助、搬家補助、獎勵金額和獎勵日期，一清二楚。
「手機簡訊、廣播、樓門口的公示，工作人員上門來擺龍門陣，哪個可能不曉得嘛！」
「羅湖棚改是最大的民生福利，真正的以人為本，也是一項公益事業，若干年後，我們可以自豪地想，我有幸參與其中」，在去年羅湖棚改千人動員大會上，深圳市委常委楊洪的這番話，讓許多人印象深刻。
4月30日，正值「五一」假期。中午，棚改現場指揮部的飯堂居然坐滿了，全是加班的人。在短短數月的時間，公示、登記、核定房屋資料、確定當事人、計算補償標準、宣傳政策、說服當事人……每一項任務後面，都是工作人員投入的海量工作。
賀海濤坦言，羅湖領受棚改任務時，曾經面對「內外夾擊」的反對。「外界關心我們的朋友認為，『插花地』幾次動拆都沒成，羅湖這回八成又是鎩羽而歸，何必去碰得頭破血流呢？區內幹部也覺得壓力大。」
羅湖區委常委、常務副區長、現場指揮部指揮長王守睿打了一個比方，羅湖是深圳特區的「長子」，長子自然應該多擔責。事實的確如此，這幾年，舊改、醫改、棚改，羅湖的改革「大餐」，件件都是「硬菜」，也練出了一副好「牙口」。迎難而上，化壓力為動力，窮盡所能，才是這位「特區長子」的擔當。
接受任務，在「15個月里頂著壓力和責任前行」，賀海濤說。對棚改目標的高度認同，善於攻堅克難的傳統，最終內化為每個人不竭的動力。
這項之最棚改的工作細緻到了什麼程度？以補償為例；在房屋回遷及貨幣補償標準之外，設立了室內裝飾費、搬遷費、臨時安置費、清租補償費、停產停業費、經營補償費、苗圃、構築物及其他附著物補償等，從各方面考慮當事人、租戶、門店租戶的各類實際情況，還分時間段設置了獎勵，鼓勵早簽約早搬遷。
「4月13日，現場安全監督組巡查，發現11項問題隱患，下發安全監督意見書3份，督促整改11項……」在簽約計劃組組長樂知的微信群里，關於棚改的組就有十幾個，信息瞬間送達。「扁平化」的架構里，各種虛擬團隊高效運作，棚改的動態第一時間得到責任人的回應和跟進，讓每一個人幾乎24小時在線。
東湖街道黨工委書記、布心片區指揮長全洪亮，同事們都稱他「全哥」。去年12月21日，棚改啟動全面簽約及房屋正式開拆次日，全哥88歲的老母親離世。全洪亮從湖北老家送走母親，一天之後就趕回深圳，投入棚改。白天登門入戶，半夜堅持寫「全哥日記」，用有溫度的筆觸記錄棚改點滴，鼓舞士氣。
面積最大、簽約進展速度最快、搬離人數最多……不斷刷新棚改記錄的羅湖棚改，就是這麼來的。
天健集團董事長辛傑發現，派到羅湖棚改團隊的員工，進步神速，年輕人眼看著就能獨當一面了。
棚改團隊3400多名工作人員，真正體現出了「敢擔當、善作為、講奉獻、論實績」的新特區精神。
「通過這次棚改，我們和龍崗以及天健集團有個共同的體會，我們收穫了一批想幹事、能幹事的優秀幹部。」賀海濤說。
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