違法處罰力度大空氣質量改善明顯

原標題:違法處罰力度大空氣質量改善明顯

□本報記者郄建榮

《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》等四個辦法被認為是新環保法的四個鋒利牙齒。在過去一年,「四個牙齒」都咬了哪些違法行為?受環保部委託,由人民大學法學院教授竺效領銜的課題組,今天發布了《新〈環境保護法〉四個配套辦法實施與適用評估報告(2016)》(以下簡稱《報告》),對四項配套辦法的實施情況進行了全面評價。

《報告》認為,新環境保護法四個配套辦法實施初顯成效,去年一年,全國實施按日計罰超過8億元,除了四類案件數量大幅上升外,違法企業反彈率僅為2.86%。

竺效課題組對處罰案件與環境質量改善進行對比分析后發現,違法處罰力度大,大氣質量改善明顯。

針對按日計罰實施率僅為4.47%的實際情況,全國政協社會與法制委員會駐會副主任、環境法學家呂忠梅提出,按日計罰制度設計有待完善。

去年按日計罰罰款超8億元

配合修改後的環境保護法的實施,環保部出台了《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》《企業事業單位環境信息公開辦法》四個配套規章,並聯合公安部、工信部、農業部、國家質檢總局發布了《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》。

就四個配套辦法的實施情況,竺效表示,2016年1月至12月份,全國實施四個配套辦法以及移送涉嫌環境污染犯罪的案件2016年的總數為21738件,同比增長85%。其中,按日連續處罰案件共974件,同比上升36%；罰款數額達84820.73萬元,同比增加49%；實施查封、扣押案件共9622件,同比上升130%；實施限產、停產案件共5211件,同比上升68%；移送行政拘留共3968起,同比上升91%；移送涉嫌環境污染犯罪案件共1963件,同比上升16%。

竺效認為,2016年1月至12月,全國範圍內32個地區(新疆生產建設兵團的案件單獨統計)實施新環境保護法的四配套辦法的案件數的地域分佈並不均勻,全國範圍內32個地區適用五種措施的案件數量大體上呈現從東部往西部、沿海地區到內陸地區逐漸遞減態勢。

9個地區信息公開率下降

竺效課題組對2016年四個配套辦法適用與實施的信息公開情況也進行了全面評價。據竺效介紹,2016年,全國32個地區執行配套辦法的信息公開率為73.4%,較之上年有所改善。

「相較於2015年,2016年有9個地區信息公開率下降,其中,山西的信息公開率由2015年的90.55%下降到50.5%,上海的信息公開率由2015年的75.76%下降到38.5%,兩地區的信息公開率下降幅度較大。」竺效說,信息公開率增長的共有22個地區,其中遼寧、寧夏、黑龍江的信息公開率有較大幅度的增長,信息公開率增長數均在25%以上。

竺效介紹,根據各地上報數據顯示,主要信息公開途徑包括政府信息公開網站、環保局網站、社會網站、電視、報紙等途徑。

大氣水污染違法案件佔比較大

經過全面分析,竺效課題組發現,地市級與區縣級環保機構普遍適用四個配套辦法,僅有少量區縣尚未執行。其中,江蘇、安徽、福建、重慶的區、縣覆蓋率達到了90%以上。福建省的區、縣執行配套辦法覆蓋率最高,為98%。海南省執行四個配套辦法的覆蓋率僅4%,海南省24個區、縣中,僅澄邁縣執行了四個配套辦法,其他區、縣均未執行。

此外,京津冀、長三角和珠三角地區,「三大區域」內按日連續處罰、查封扣押、限產停產、移送行政拘留、涉嫌犯罪移送公安五類案件總數達7719件,佔全國範圍內案件總量的35%。長三角地區的案件數量居前述「三大區域」首位,共5100件。

竺效稱,依照四個配套辦法所處罰的案件,涉及大氣和水的案件數量占所有可統計環境要素案件的91.9%,分別有4675件和6380件,佔比最大。而電鍍、鋼鐵等行業的環境違法行為則成為了四個配套辦法的重點打擊對象。

山西等7省區違法反彈高

對於2016年,四項配套辦法的實施成效,竺效團隊給予了高度肯定。他們用「違法反彈率」低來證實這一點

竺效說,據統計,2016年全國範圍內違法企業反彈率較低,僅為2.86%,但較2015年2.57%的反彈率略有上升。其中,被按日連續處罰的企業違法行為反彈率為9.81%,較2015年有較大程度的下降。竺效認為,可見按日連續處罰措施已開始發揮威懾環境違法者,預防環境違法行為的作用。被限產停產、移送行政拘留的企業違法行為反彈率也有所下降,分別為3.50%、1.49%。而被查封扣押的企業違法行為反彈率為1.64%,較2015年略有上升。竺效表示,這與2016年查封扣押案件總數大幅增加,查封扣押措施進一步得以適用有一定關聯。

據竺效透露,違法反彈率相對較高,即超過4%以上的地區,有內蒙古、黑龍江、山西、遼寧、吉林、四川、青海。竺效說,這7省(區)即除山西(739件)、內蒙古(566件)外,其餘地區的四個配套辦法案件年度總數均低於500件。

同時,2016年環保機關共對1255家企業(或個人)打出環保「組合拳」,較2015年的704家企業(或個人)而言,絕對數量有大幅增加。

違法處罰力度與大氣改善成正比

竺效課題組對2016年環境執法案件數據與環境空氣質量變化情況也進行了分析。竺效表示,根據環保部統計的2016年各地區空氣優良天數比例排名,對照2016年各地區的四個配套辦法案件數量可以發現,案件處罰較多地區大氣質量相對較好。他說,案件數量排名較多的前10個地區中,有7個地區的空氣優良天數比例排在全國的后15位,分別為江蘇、安徽、河南、山東、陝西、湖北、山西。

竺效說,比較2016年各地區的案件數量可以發現,環保部統計的2016年PM2.5濃度同比上升幅度較大的9個城市,其適用四個配套辦法的案件數量卻相對較少。

四川執法排名下降幅度最大

《報告》以全國32個地區執法「案件總數」「違法反彈率」「信息公開率」三組數據對32個地區執行四個配套辦法情況進行評分排序。竺效介紹,2016年全國32個地區實施四個配套辦法排名前五位的地區為河南省、浙江省、江蘇省、江西省、廣東省；排名后五位的地區為內蒙古自治區、天津市、海南省、青海省、新疆生產建設兵團。

竺效課題組指出,與2015年相比,2016年四個配套辦法的適用與實施,有13個地區排名上升,4個地區排名不變,15個地區排名下降。排名上升幅度最大的是廣西,上升了19位,下降幅度較大的是四川,下降15位,其次是上海,下降14位。

專家建議調整按日計罰制度

據竺效課題組介紹,2016年涉嫌環境污染犯罪的案件總數達21738件,同比增長85%。其中,查封扣押類案件最多,佔43.89%；最少的是「按日連續處罰」類案件,佔比4.47%。

按日計罰被認為是環境保護法最嚴厲的處罰措施之一,但在實施過程中,它的佔比卻最少。對此,曾參與環境保護法起草的呂忠梅認為:「該探討制度設計有沒有問題。」她說,按日計罰制度設計有一些問題。啟動「按日計罰」的前提條件是,企業違法被環保部門處理后,拒不整改,或者在整改期間內沒有完成整改,才能實施「按日計罰」。

在呂忠梅看來,這種制度設計影響了按日計罰制度的實施。她透露,目前,正在進行水污染防治法的修改,對於按日計罰,水污染防治法將嘗試規定由企業「自證清白」,而非環保部門認為企業違法。

本報北京4月18日訊

製圖／李曉軍