社會治理創新的南通模式

文/本社記者 侯兆曉 顧娟

編者按

南通是一個瀕江臨海的城市，是首批對外開放的14個沿海港口城市之一，生產總值在全國大中城市排名21位。經濟的長足發展，百姓的生活幸福，社會的平安和諧，離不開一個穩定有序安全的環境。

近年來，南通人在新的社會形勢下，因地制宜，從現實出發，走出了一條切合實際、成效顯著的社會治理創新的新路子。

月初的南通，一簇簇夾道盛開的木槿花，將這座瀕江臨海的城市裝扮得多姿多彩。

南通陸域總面積8001平方公里，海岸帶面積1.324萬平方公里，江岸線長166公里，海岸線長206公里，戶籍人口767.7萬人，下轄2縣3市4區。

近年來，在中央和江蘇省委、省政府的正確領導下，南通市搶抓「一帶一路」、長江經濟帶建設和長三角一體化發展、江蘇沿海開發等國家戰略疊加的機遇，按照省委「兩聚一高」新要求，瞄準建設上海「北大門」新定位，以供給側結構性改革為主線，以項目建設為抓手，著力推進產業、城市、交通轉型升級，加快建設長三角北翼經濟中心、重要區域性綜合交通樞紐、具有區域影響力的創新之都、宜居宜業富有魅力的花園城市。

去年，南通市地區生產總值達到6768億元，同比增長9.3%，總量位居江蘇第四、增幅全省領先，在全國大中城市排名21位；一般公共預算收入590億元，各縣（市）全部躋身全國縣域綜合實力百強行列。

這些成績的取得，離不開社會環境的穩定、安全，離不開南通人自下而上、齊抓共管的努力與堅持。

黨政一把手簽訂「軍令狀」

責任是龍頭。實踐證明，凡是平安建設、法治建設搞得好、社會持續和諧穩定的地方，一定是綜治、法治、信訪工作領導責任制落實得比較到位的地方。

2016年，中央先後出台了綜治、法治、信訪三個領導責任制，這是去年出台的為數不多的幾個責任制。一年之內，中央和國家層面圍繞社會治理領域，連續出台三個領導責任制，這在歷史上絕無僅有。

社會治安綜合治理、法治建設和信訪工作，它們不像經濟建設那樣立竿見影，也沒有生態文明建設那樣吸引眼球，但是確確實實至關重要，關係著一個地區發展的快慢，關係著人民群眾幸福指數的高低，關係著黨的執政地位。

南通市委常委、政法委書記姜永華介紹說，工作中，把領導責任製作為推動工作的「龍頭工程」來抓，積極推進「三個領導責任制」實現「五進」，即：進經濟社會總體布局、進目標責任書、進考核評價體系、進黨校培訓課堂、進掛鉤聯繫清單，推動各級領導幹部堅持經濟平穩發展、社會安全穩定「兩個穩」，兩手抓、兩手硬。

首先，實施責任書「雙簽」。今年政法工作會議上，市委、市政府主要領導與10個縣（市）區和93個市級機關部門黨政一把手「雙簽」責任書，這些責任書打破以往一個模板的格式條款，突出共性和個性兩個部分，既有體現上級部署的共性要求，又有根據各地實情和各部門職能設定的差異化的「個性定製」，所列重點工作完成情況記入領導幹部個人「綜治實績檔案」。

其次，動真碰硬考核。市委、市政府創新「四個全面」戰略布局綜合考核和機關作風建設考核體系，把全面依法治市作為其中的重要內容，考核內容涵蓋綜治、法治、信訪工作中的結果性指標，像考核經濟工作一樣考核平安工作，真正做到以「第一責任」保障發展「第一要務」。創新綜治和平安建設、法治建設、政法隊伍建設「三大建設」業務考評體系，與「四個全面」綜合考核和機關作風建設考核體系相互銜接、結果共用，突出60個左右的關鍵指標，做到月統計、季通報、半年一小考、每年一大考、年底得分自動生成。

今年，南通市又依託綜治信息系統平台，開發了「綜治網上考核系統」，實現考核工作網上流轉、全程留痕。

最後，強化結果運用。把綜治工作實績作為對領導班子和領導幹部綜合考核評價的重要內容，考核結果與評先評優、選拔任用、獎勵懲處、經濟收入等切身利益掛鉤，大膽運用表彰、嘉獎和通報、約談、掛牌督辦、一票否決等激勵懲戒措施。

去年各縣（市）區、各部門綜治法治考核得分差距明顯加大，直接影響各地四套班子成員年度績效獎勵人均相差近5000元；部門績效考核獎最高的比最低的人均多6000元左右。1個縣因責任制落實問題突出被取消評先資格，4個鄉鎮被實施「一票否決」並摘牌， 5名科級幹部的考察提名被暫緩。市綜治委對兩個重點工作推進緩慢的縣（市）區進行了掛牌督辦，並報市委組織部備案。

破解工作難題的動力來自工作創新

南通市崇川區探索以法治為綱、德治為魂、服務為本、自治為基的「四位一體」的方式，構建城市社區建設的新體系，取得良好的工作成效。

港閘區陳橋社區的「三所共建」工作模式，中央商務區社區的「以黨建為龍頭、多部門共治共管」工作模式，經濟技術開發區四海家園社區「三集中」服務管理模式等都是基層社區在新時期社會治理大形勢下獨具自身特色的創新模式，給記者留下了深刻的印象。

在全市大的格局下，南通市在工作機制上，也作出了扎紮實實的創新和探索。

創新三級綜治中心建設。把規範綜治中心建設運行作為提升社會治理實效的重要抓手，按照建設一個實用的服務場所、配備一支精幹的專業隊伍、健全一套管用的工作機制、強化一個有力的數據支撐、實現一個滿意的工作成效「五個一」標準，努力推動市、縣、鎮、村四級綜治中心規範化建設、實效化運行。目前，全市9個縣（市）區全部建成3000平方米以上的綜治中心，鎮級綜治中心全部達到優秀級標準，村級中心規範化建成率100%，實行「綜治委牽頭、多部門聯動、一條龍辦理、全流程監管」運行模式，建立「日報告、周會辦、月研判」機制，對群眾訴求實行集中受理、限時辦結，對矛盾問題定期研判、協調會辦。

創新城鄉社區網格化管理。市委市政府制定下發《關於進一步創新城鄉社區網格化服務管理的指導意見》，以社區服務管理「網格化」為手段，推動各地把社區網格化服務管理納入經濟社會發展和城鄉建設總體規劃。全市共劃分形成管理網格59200多個，配齊配強樓道長、村（居）民小組長等作為網格管理員，完善村（社區）、片區（鄰里）、村民小組（樓棟）三級網格管理架構，有效破解過去網格設置偏大、覆蓋不全、成效不佳等問題，實現社區網格化服務管理基本全覆蓋。同時，針對基層社區的不同情況和特點，大膽探索實踐「四類社區」治理體系，即商業綜合性小區「街坊和城市管理聯動」模式、老小區「鄰里自理」模式、拆遷安置小區「三所共建」模式、外來人口集中居住區「三集中」模式，引導社會力量和群眾自治組織參與社會治理和平安建設，推動基層工作由傳統社會管理向現代社會治理轉型。

創新推進防控體系升級版。按照「江海聯動、公鐵聯防、水陸並舉、城鄉一體」的思路，著力打造防控體系建設升級版，構築人工智慧、安防科技、專業值守、志願巡邏等為一體的安全防範體系。目前，全市探頭總數達到23.8萬餘只，其中公安自建2.2萬隻，社會面21.6萬餘只，在全省率先全部通過縣級技防城驗收。特別是把提升基層社會治理信息化、智能化水平放在重要位置，市綜治辦聯合市公安局、建設局、房管局、財政局等部門，充分運用物聯網、高清視頻監控、自動報警、人臉識別等現代科技，在全市試點啟動建設人臉識別門禁系統智能小區建設，並將該項工作列入今年的市政府為民辦實事工程。目前，市區智能小區已經進入實戰運用階段，年底前每個縣（市、區）均至少建成兩個全國一流的人臉識別系統的智能安防小區。同時，還研發推廣「南通政法」掌上平台，充分發揮「大數據」「雲計算」在基層社會治理中的指引作用。

創新基層社會治理「三所共建」機制。針對基層社會治理中存在的部門合力不強、專業力量不足、管理手段不多等問題，創新建立由黨委領導，綜治牽頭，司法所、派出所、律師事務所共同參與的「三所共建」社會治理新模式，建立健全定期研判預警、重大事務會商會辦、社會穩定風險評估、涉法涉訴聯合介入、合法權益保障聯動等五項機制，在促進社會平安穩定、建設平安南通中發揮了獨特作用。「三所共建」相關做法，被中央政法委作為基層社會治理典範，寫入今年中央政法工作會議報告，並在會上作書面交流。

創新寄遞行業安全監管「南通模式」。面對日益嚴峻的寄遞物流安全管理形勢，由綜治部門牽頭，公安、郵管等部門參與，探索出「手機App系統+信息管理系統+視頻監管系統」為一體的寄遞行業安全監管新體制，對寄遞物品實施全流程管控，有效破解了實名寄遞、開箱驗視、X光機安檢「三個100%」落實難的困局。南通市「寄遞行業安全監管模式」在中央政法工作會議、全國綜治創新「南昌會議」上推介，中央電視台「焦點訪談」欄目進行了深度報道。

創新平安志願者聯盟建設。率先建設市、縣、鎮、村四級貫通的「平安志願者聯盟」組織，每一級組織橫向拓展到物業、城管、環保、教育等諸多行業的組織網路，運用傳統+現代、網路+行業、志願+服務運行模式，使平安的「眼睛」和「耳朵」密布全市每一個角落。研發平安志願聯盟App系統，形成對志願服務項目發播、服務績效、人員調度的信息化、規範化。截至目前，全市登記註冊志願者人數近40萬人，占居民人口總數5%。

創新社會保安聯動聯勤聯防機制。探索建立社會保安聯動聯勤聯防機制，充分發揮社會專業保安和物業服務保安在治安防範一線中的作用，推動保安服務業從單一的人力保安，發展為融人防、物防、技防等於一體的全方位保安服務體系。

在精準治理和源頭防範上下功夫

在矛盾糾紛化解方面，針對新形勢下矛盾糾紛的新情況新問題，南通市不斷健全完善多元化解機制，強化「一綜多專」體系建設，在做實做強大調解綜合平台的同時，針對不同領域的糾紛特點，不斷拓展醫患、環保、勞動人事爭議、交通事故、沿海沿江水域糾紛、涉校糾紛等專業調處機制，目前全市共建立19大類176家專業調處中心，為不同類型的矛盾糾紛提供更加精準、更有針對性的化解服務，切實把糾紛解決在基層、化解在萌芽狀態。

海安縣建成全省一流的交通事故聯動聯調中心，啟東市探索形成了「人民調解+醫責險」醫患糾紛調處新路徑，如東縣創新構建了融合多個調解平台的「一網通」矛盾多元化解新模式，如皋市提出了法治化調解「五步工作法」，通州區探索總結出「調解18法」。

在外來人口服務管理方面，近年來隨著城市開放化、交通便捷化，南通市外來人口呈現出逐年增多的趨勢，目前登記在冊104.8萬多人，他們既是南通區域發展的生力軍，又是社會治理的新興人群，在為全市經濟社會發展提供原動力的同時，也帶來了一些治安問題，每年外來人員犯罪一直佔全市犯罪總量將近一半。

工作中，著力提升居住證發證率和「含金量」，南通市外來人口居住證發證率基本實現「應發盡發」，流動人口憑居住證可以享受14項「同城化」權益和公共服務。同時，積極推行外來人口集中住宿、集中管理、集中服務「三集中」模式，在做實南通開發區「四海家園」等外來人口集中居住區的基礎上，新建了如皋人才公寓、港閘匯通公寓、崇川集賢公寓、如東濱江公寓等一批外來人口集中居住區，全市工業園區外來人口「三集中」率達70%以上。

在特殊人群服務管理方面，目前重性精神病人、吸毒人員等特殊人群數量呈較快增長態勢，給社會治理帶來的問題不能忽視。比如，從全國範圍來看，重性精神病人肇事肇禍惡性事件時有發生。再比如，南通市11008名在冊吸毒人員中，存在犯罪前科的達9347人，佔比高達85%。針對這種現狀，創新實施特殊人群服務管理「回歸工程」六大項目，突出易肇事肇禍等嚴重精神障礙患者、重點青少年群體、吸毒人員、刑滿釋放人員、社區服刑人員、邪教重點人員等六類重點人群，健全完善覆蓋城鄉、條塊結合、縱向到底、橫向到邊的特殊人群服務管理網路，強化精準化的服務管理，推進特殊人群有序回歸社會。市政府出台《南通市肇事肇禍精神病人收治管理實施辦法》，市綜治委印發《關於實施特殊人群「回歸工程」的指導意見》，深入開展精神障礙患者排查管控專項行動，對轄區精神障礙患者做到「底數清、病情清、去向清，治療落實、監護落實、康復落實」。

治理創新法治是保障

把用法治思維辦事、用制度固化基層社會治理經驗，作為深化基層社會治理、推動平安建設恆久發力的重要保障是一種越來越深入人心的理念。

抓好增強領導幹部法治意識這一「龍頭」。推動實施領導幹部法治思維和法治能力提升行動，建立完善行政機關負責人出庭應訴業務培訓、考核通報、警示提醒、行政問責、行政敗訴案件分析報告、典型案件旁聽評議等相關制度，確保依法應當出庭的行政負責人出庭應訴率達100%。今年市委專門就行政首長出庭應訴作出硬性規定，縣級政府主要領導和分管領導每年必須參加一次以上庭審。

著力抓好提升全民法治素養這個「大頭」。堅持「德法同行」，推動法治宣傳教育與精神文明創建、民主自治、基層黨建、群團組織建設有機結合，不斷提高社會治理法治化水平。深入實施「七五」普法，細化落實「誰執法、誰普法」的普法責任制，打好普法「整體戰」。強化基層民主自治，推廣「政社互動」「鄰里自理」「街坊共治」等基層社會治理新模式，有序發展社區社團組織，促進提升基層民主法治建設水平。南通市蟬聯全國法治宣傳教育先進城市，被評為江蘇省法治城市創建工作先進單位，法治縣（市、區）先進單位建成率達88.9%，居江蘇省前列。連續第三屆舉辦南通市法治文化節，市、縣兩級法治文化陣地實現全覆蓋。行政機關負責人出庭應訴、海安「普法不老松」顧昌明分別入選江蘇省第三屆「十大法治事件」「十大法治人物」。

紮實抓好有序推進地方立法這個「重頭」。作為剛剛獲得立法權的城市，去年南通市第一部程序法《制定地方性法規條例》和第一部實體法《濠河風景名勝區條例》先後頒布，下一步將把流動人口服務管理納入地方立法規劃。隨著立法技術的成熟，一批社會治理領域的地方性法規將相繼形成。

認真抓好人財物保障這個「拳頭」。南通市將綜治工作經費列入年度財政預算，足額保障平安建設和社會治理需要，專門設立平安法治獎勵經費280萬元，用於對綜治工作實績突出的地區實行「以獎代補」，市級財政每年投入1500萬元、縣（市）級財政每年投入不少於2000萬元用於防控體系建設；市縣鎮村四級綜治中心改造升級建設投入超過8億元。同時，還注重配齊配強綜治工作人員，選拔精幹力量充實綜治隊伍，僅市綜治辦就有4人具備法律職業資格，占綜治辦總人數的30%以上。今年市編辦還將核准市綜治辦增設一個處室。

2016年，南通市政法工作三大核心指標公眾安全感、法治建設滿意度和政法隊伍滿意率分別達到95.33%、96.72%和89.27%，繼續保持江蘇省前列。全市刑事案件、八類案件、侵財案件數同比分別下降8.4%、9.6%和4.5%，31起命案全破。省委書記李強，省委常委、政法委書記王立科等領導，先後來通調研，對南通市創新基層社會治理相關工作予以充分肯定。