【推薦文章】基於案例的公路PPP項目風險分析

公路PPP項目是指政府部門與私人部門相互合作，向社會提供公路基礎設施。自1994年，內地首例引人國內民營資本以BOT方式建立的刺桐大橋至今，各地有大量公路項目以PPP模式運作。作為一種「雙贏」的公私合作模式，PPP模式已經並將持續對的公路建設產生深遠影響，分析應對PPP在公路項目中的風險已成當務之急。

1公路PPP項目案例的選取與介紹

1.1 案例的選取

在進行案例選擇時，一方面考慮案例的代表性，包括在發展階段、工程項目、風險因素和PPP形式等方面具有代表性；另一方面考慮資料的公開性和可獲得性。綜合這兩個方面的因素，選擇泉州刺桐大橋、杭州灣跨海大橋、湖南長潭西高速公路、西臨高速公路收費權轉讓四個公路PPP項目作為案例來分析公路PPP項目中的風險。

1.2 案例介紹

1.2.1 泉州刺桐大橋

刺桐大橋是內地最早採用引人國內民營資本的BOT方式建設的路橋項目，曾被樹為典型0 20世紀90年代初，福建省泉州市只有泉州大橋一座跨越晉江的大橋，原來設計每晝夜通車5000輛，實際每晝夜通行車輛達到24000輛，嚴重超負荷運行。為了緩解交通壓力，1994年初，泉州市決定建設泉州刺桐大橋。由於泉州市政府財力有限，因而面向社會招商「財政學會公私合作（PPP）研究專業委員會課題組：（（ PPP機制創新：呼喚法制化契約制度建設一一泉州刺桐大橋BOT項目調研報告》，《經濟研究參考》，2014年]。1994年3月，泉州市委常委會研究決定，刺桐大橋由泉州市名流實業股份有限公司牽頭組建項目公司承建，實行股份制和業主負責制，多渠道籌集資金。項目總投資2.5億元，按照BOT模式進行大橋的建設運營。項目於1995年5月18日動工建設，1996年底竣工，1997年1月日正式投人運營，比規定的3年工期節省了近一半的時間，工程質量達到全優。自大橋通車，車流量迅速上升，車輛通行費穩步增長：1997年為2375.5萬元；1998年為2436萬元；1999年為2963.6萬元；2000年為3748.5萬元；2001年上升至4700萬元。

但後來，刺桐大橋的建設經營方名流公司與政府的矛盾尖銳起來。現在，泉州市內跨江大橋已由當時的2座變為8座，2011年開始，只有刺桐大橋在收費，其餘的都免費，束」桐大橋成為被其他新建橋樑分流的對象。

1.2.2杭州灣跨海大橋

杭州灣跨海大橋是一座橫跨杭州灣海域的跨海大橋，曾保持世界紀錄協會世界最長的跨海大橋紀錄，現在為繼美國的龐恰特雷恩湖橋和青島膠州灣大橋之後世界第三長的橋樑。

杭州灣跨海大橋項目總投資169億元「黃靜雯、劉小平：《國內PPP發展歷程及未來展望》，聯合資信評估有限公司，2015年3月16日]。由於前期預期項目收益可觀，政府與包括17家民營企業在內的民間資本共同出資，成立項目公司一一寧波杭州灣大橋投資開發有限公司（即項目公司）。

杭州灣跨海大橋與2003年11月14日開工，2007年6月26日貫通，2008年5月1日通車。在項目前期階段，寧波市專門成立大橋指揮部，負責大橋建設指揮協調工作，直接對項目公司董事會和監事會負責。大橋指揮部總指揮長由寧波市市長助理兼任，全面負責工程項目實施的招投標和剩餘資金的籌集，並對大橋的建設和運營進行綜合管理及協調。2008年在大橋通車前夕，杭州灣跨海大橋管理局正式掛牌成立（直屬於寧波市政府）。2010年大橋竣工後由大橋管理局正式負責大橋的運營和管理。

1.2.3 長潭西高速公路

長潭西線高速公路全長27.95km，投資8.6億元。項目於2004年6月開工，是湖南省首條BOT高速公路項目，北起長沙嶽麓區含浦鎮，與長沙繞城高速公路學士聯絡線順接，南與湘潭境內的潭邵高速公路湘潭互通聯絡線相連。

2003年，湖南高速公路建設在全國排名倒數，湖南省政府面向社會招商，引進民間資本投資高速公路建設。2004年，湖南省交通廳代表省政府與凱旋國際投資有限公司簽訂了《湖南省長沙至湘潭西線高速公路特許經營合同》，以BOT方式運營長潭西線高速公路項目。當時，由於湖南省高速公路缺乏建設資金，急需引人民間資本發展，政府給予長潭西公司優厚的條件。

然而，隨著國家和湖南省高速路網建設加快，長潭西線附近修建了長韶婁和長湘兩條收費高速公路。同時，城市幹道也在快速建設，長潭西這條位於所謂「金三角」的 「印鈔機」效益開始下滑，甚至面臨虧損風險。

1.2.4西臨高速公路收費權轉讓

1996年，陝西省人民政府將西臨高速公路20年的收費權轉讓給陝西金秀交通有限公司，轉讓價格3億元。這是陝西省引進社會資本建設公路基礎設施的第一個成功案例。西臨高速公路全長20.1 km，該項目的轉讓期限從1996年10月1日開始，到2016年9月30日為止。

這一起收費權項目轉讓在當時被視為一個雙贏的決定。西臨高速公路轉讓經營權換來的資金，被投人到陝西另一條高速公路的建設中，創造性地解決了公路建設資金不足的問題。公路經營權轉讓對資金短缺的陝西來講，顯然是一種資金儘快回籠周轉的好途徑，為陝西高速公路的建設贏得了寶貴的發展時間。但是，這樣一個政府和企業雙贏的案例，在社會上卻引起了廣泛的爭議，主要原因是由於西寶高速公路、臨渭高速公路、渭撞高速公路於1995一1999年相繼通車后，西臨高速公路的交通量大幅度增長。2000一2013年，西臨高速公路通行費收人累計達到20.49億元。高額的通行費收人讓陝西省人民政府、陝西省交通運輸廳飽受國有資產流失的非議。

泉州刺桐大橋

2公路PPP項目中的風險

2.1 政策風險

政策風險在各個案例中都有表現。泉州刺桐大橋項目中的政策風險一方面表現為政策變更風險。按照1994年簽訂的特許經營協議，刺桐大橋項目公司的特許經營期為30年（含建設期），期滿后將全部設施無償移交給泉州市政府。國務院2004年通過並開始實施的《收費公路管理條例》，規定還貸類的收費公路收費期限不得超過巧年，經營性的則不得超過25年。這樣，刺桐大橋當年與泉州市政府簽訂的協議就變成了不合法的合同，項目能否經營30年成了問題。對於這種政策變更風險，民營資本毫無抵抗之力。

刺桐大橋項目中的政策風險另一方面表現為政府違背承諾導致的市場風險。1997年，也就是刺桐大橋通車當年，福建省政府將泉州大橋收費權移交給了泉州市政府。這樣，刺桐大橋以民營資本為主的投資運營主體就和泉州市政府構成了競爭關係。從泉州大橋的年收人可以看出，原來年收人在5000萬元左右，刺桐大橋通車后，這一數字驟降3000萬元左右。1997年底，泉州至廈門高速公路通車。由於刺桐大橋與高速公路相距僅300m，且有空閑的連接匝道，名流公司提出連接方案，並先期投資700多萬元，但申請一直未獲批准。而在此期間，泉州市政府投資1.3億元，修建一條橫向的牛山連接線，將高速公路與324國道貫通，然後直通與324國道相連的泉州大橋。現在，泉州市內跨江大橋已有8座，除刺桐大橋之外的7座都是免費的，顯然刺桐大橋的經營與收益要受到極大的影響。

政策風險在杭州灣跨海大橋項目中同樣存在。在項目建設過程中，政府多次提出更改項目的投資回報率。不僅如此，大橋從規劃到建成的10年間屢次增資，前期建設過程中參股民營企業只好繼續追加投資，造成在整個大橋建設過程中民營企業及其股本的多次變更，給工程項目的順利完成帶來重大損害。後期民營資本紛紛退出，政府通過國有企業贖回了股份。項目股權結構發生重大變化，國有資金占股權的70.62%，民營資本由50.25%大幅下降到29.38% 。

政策風險同樣是長潭西線高速公路項目中的主要風險。在湖南省交通廳與長潭西公司原來簽訂的合同中有「不得修建競爭性高速公路」的條款。合同第八章有條款規定「在本項目附近甲方不得進行任何競爭性的建設規劃。如果依照法律、法規缺失必須另建收費公路，則應當優先考慮由乙方投資建設。」根據評估公司的評估，長韶婁高速開通后，因其與長潭西相交，將分流其40%一50%的車流量通行費，合計損失可達11億餘元。2012年建成通車的長湘高速公路已經分流了長潭西20%一30%的車輛通行費。長潭西公司認為，長韶婁與長湘高速對長潭西高速形成了實質競爭，這兩條高速公路的修建違背合約，給公司經營帶來了不應承受的巨大風險。但是湖南省交通廳認為經濟要發展，路網要形成，政府要考慮改善交通基礎設施。原來簽訂的合同沒有「頂層設計」，是不合法的。競爭性高速公路也沒有嚴格的標準來界定。

長潭西線的政策風險還表現在政府違背簽訂合同時所做的承諾。當年簽署BOT合同時，政府為了吸引資金，在合同里簽訂了一些現在看來無法兌現的承諾。當初湖南省答應徵收土地、拆遷安置等費用由政府以每公里152萬元「包干」，但是後來補償標準大幅提高，實際的徵收拆遷補償支出增加了約1.6億元。根據當時省政府下達的「原定BOT合同和政策不變的」文件規定，先由長潭西公司墊付，後由省政府和省交通廳給予政策性補償，但至今未果。

與前三個案例不同，政策風險在陝西省西臨高速公路中則是由政府來承擔。當私人資本獲得高回報的時候，政府沒有違背合約，在合同期內執行當初合同約定的內容，允許私人資本持續獲取高的市場收益，因此承受社會的質疑。這一案例導致在後來的操作中，政府不敢有所作為，阻礙了合作的進程，實際上也限制住了民營資本在公路項目中的作為。

杭州灣跨海大橋

2.2 金融風險

金融風險在杭州灣跨海大橋項目中體現得較為充分。杭州灣跨海大橋建設遇到各項重大金融考驗：銀行貸款利率上調、通貨膨脹導致大橋建設成本不斷上漲；銀行貸款暫時中止導致大橋建設出現資金不足，這些因素導致杭州灣跨海大橋項目的金融風險。

2.3 市場風險

市場風險在刺桐大橋、杭州灣跨海大橋和長潭西高速項目中均有所體現。其中，在泉州刺桐大橋項目中，市場風險來自於政府違背承諾的政治風險。市場經營的唯一性被消除，來自於政府投資免費大橋的競爭導致車流量急劇下降，收益難以得到保障。

在杭州灣跨海大橋項目中，政府前期並未對大橋的壟斷運營作出承諾。在2013年7月杭州灣上第二座跨海大橋嘉紹大橋的通車，以及後續規劃的杭州灣第三跨海工程錢江通道、寧波杭州灣大橋、舟山—上海跨海高速、杭州灣鐵路大橋等項目對杭州灣跨海大橋產生競爭作用，使其實際客流量低於預期。由於上述競爭性項目影響，2010年杭州灣跨海大橋實際車流量比預期下降40.44%，嚴重降低了項目收益，實際收益遠低於預期。杭州灣跨海大橋中的市場風險還表現在項目前期對收益率與市場經濟波動等論證估計不足，杭州灣跨海大橋通車5年後，項目資金仍緊張，2013年全年資金缺口8.5億元，而大橋唯一的收人來源——通行費收人僅為6.43億元；按照30年收費期限，可能無法收回成本。

在長潭西高速公路項目中，地方政府為了吸引社會資本，對企業承諾過高收益率，在高利潤誘惑下，私人企業沒有進行充分論證就貿然進人，結果項目經營之後，政府負擔不了支出壓力，項目收益就難以保證，出現政府與企業雙輸局面。

2.4 技術風險

技術風險主要出現在杭州灣跨海大橋項目中。由於項目前期對大橋建設技術論證不足，技術難題頻繁出現。杭州灣跨海大橋的施工地形複雜，特殊的「喇叭口」地理構造，潮汐落差大，水文地質條件複雜，海中平台建設以及杭州灣氣候條件惡劣等因素導致工程施工的技術難題。

2.5 建設風險

建設風險主要出現在長潭西線高速公路項目中。這一風險源於政府行為的政治風險所致。在長潭西線湘潭收費站建設過程中，當工程已經完成70%以上土建時，湖南省交通廳要求將收費站后移，一方面給公司造成損失；另一方面造成長潭西不能全省聯網收費。後來，湖南省交通廳又要求湘潭收費站遷移，以解決全省聯網收費和擁堵等問題。數次移站，提高了長潭西公司的建設成本，給長潭西公司造成損失。

長潭西高速公路

3公路PPP項目風險的主要影響因素

通過對以上案例的風險分析，可以看出，公路PPP項目風險的影響因素主要有三個方面：①法律不健全難以保障合同的權威性；②合同不完備難以囊括合同期內所有問題；③信息不完備難以讓參與各方做好充分準備。

3.1 法律不健全

PPP涉及的公路項目，與公眾的日常生活密切相關。項目提供的工程質量、收費都是比較敏感的話題，需要有專門的法律規範，對項目的立項、投標、建設、運營、收費、調整、爭端解決以及移交等環節做出全面、系統的規定，涉及的法律法規比較多。PPP方面的法規不健全，現有的法律文件PPP立法進程函待加快。雖然財政部和發改委出台了部分文件，有意統籌規劃項目，但仍然局限在部委層面，而且各方的文件存在相互矛盾的地方。比如，在刺桐大橋項目中，合同約定的經營期與國務院的相關條例相矛盾，導致合同難以執行，引發政治方面的風險。因此，迫切需要制定國家層面的完整的法律法規體系，給社會資本通過PPP模式進人公路建設運營領域提供一個透明、規範的法律環境。

3.2 合同不完備

公路PPP項目需要在公共部門和私人部門簽訂的合同下規範進行，各方都必須具備契約精神，嚴格遵守合同規定。從案例中可以看出，的公路PPP項目，僅僅依靠簡單的文件，而沒有系統規範的契約設計，也就難以及時應對公路PPP項目實施過程中的諸多不確定性。當前，無論政府還是社會，普遍缺乏契約精神。PPP項目的核心是契約，沒有契約的PPP項目，只能是扭曲的PPP項目。政府的原則是公平之上的原則，當公平與契約衝突的時候，契約就被挑戰甚至被忽略。

3.3 信息不充分

這種信息不充分，主要表現在信息無法獲知與信息的不對稱。公路PPP項目的合約通常時間跨度比較長，政府政策與市場需求在項目期內都可能會發生較大的變化，合同各方均難以提前預知合同存續期內的各種可能變化。另一方面，對政府政策的變化，民營資本難以全面了解；對企業的經營情況的變化，政府也難以全面了解。這種信息的不充分導致公路PPP合同執行時的道德風險。

西臨高速公路

4公路PPP項目的風險應對

4.1 建立健全公路PPP項目的制度框架和法規體系

加快推進立法工作，建立統一的PPP項目的法律框架。建立和完善相關法律法規，確保在項目的授權、設計、融資、建造、運營、管理、維護等各個方面，公路PPP項目的各參與方簽訂相關的協議或合同的效力、處理項目實施過程中出現的各種問題都能夠有合法依據為PPP項目的實施提供堅實可靠的法律保障。完善政策體系，各部門的法規政策需要相互聯繫，相互銜接。制訂具體的操作指南，公路PPP項目的各項操作流程需要「規範、公開、透明」，項目的發起、論證、合作夥伴的選擇、項目的組建、合同的制定與履行、收益補償機制的確立，都必須依法合規。避免政府失信違約導致的政策風險、合作夥伴牟取暴利降低質量等運營風險。構建有效的PPP組織管理體系，設立專門的PPP機構，統一負責政策指導、總體規劃和綜合平衡。建立統一的國家層面的PPP管理機構，協調政府各部門的利益，負責PPP項目的統籌管理，完善公路PPP模式的總體框架。

4.2 規範完善公路PPP項目合同的簽訂與執行

建立合理公平的PPP風險分擔機制。在公路PPP項目中，有一部分風險是無法控制的。對於無法控制的風險，在簽訂合同的時候，就需要通過制度設計，在政府和民營部門之間建立一個合理公平的風險分擔的原則。風險分擔未必有固定的模式，每個項目的風險因素和程度都不同，在簽訂合同時，按照每個項目的具體情況設計風險分擔的模式，實現決策權和風險擔當之間的相互匹配，以保障公路PPP項目的成功實施。加強公路PPP項目的信用約束機制。在公路PPP項目中，至關重要的是參與各方的契約精神，必須無條件地尊重項目合同。在出現爭議時，嚴格依照法律、合同行事，以保護合同各方的利益。

4.3 促進公路PPP項目信息的充分披露

對於公路PPP項目，需要建立統一公開的項目信息發布機制，要及時、準確地向立法機構和社會公布所有相關信息。建立公路PPP項目資料庫，搭建PPP項目信息平台，實現信息公開，解決因為信息不對稱所導致的風險。同時，政企雙方在合同之前都要做好充分的市場調研。在進人公路PPP項目，簽訂合同之前，政府和民營部門都需要做好充分的市場調研。政府部門需要評估項目的市場前景，不僅包括經濟效益，還要考慮社會效益。同時，政府部門需要評估參與投標的民營部門的資質與能力，選擇有能力的合作夥伴，避免「飢不擇食」。民營部門需要科學、充分、準確評估項目的市場收益前景、政府政策的可行性與可靠性、自身的經濟實力與融資能力，避免市場、金融與運營風險。（本文轉自《交通世界》，作者煙台市萊州公路管理局劉曉）

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