【新財苑專訪】賈康：如何正確把握供給側結構性改革中「三去一降一補」

作為全國政協委員的賈康研究員自從卸任財政部財政科學研究所所長后似乎變得更忙了，不斷有新的研究成果見諸媒體，我就是從相關媒體上看到他對供給側結構性改革的獨到見解。為了深入理解供給側結構性改革中的「三去一降一補」等問題，《新財苑》對賈康研究員進行了書面採訪。

賈康開宗明義地說，現在整個企業數量、市場主體數量是7000萬個以上大量的中小微企業中誰是落後產能代表政府不可能一一甄別必須在依靠政府維持公平競爭的制度環境、讓整個市場機制發揮作用過程中以競爭中的優勝劣汰解決去除落後產能的問題。這是一個最重要的去產能的主導機制。

他強調，供給側結構性改革的要領首先是以「三去一降一補」為切入點。但為正確理解和掌握它必須把「三去一降一補」放在供給側結構性改革整體邏輯關聯之內。

如果從中央這一戰略方針直接字義上來看有三個詞語:供給側+結構性+改革。他認為首先要注意到它是落在「改革」上這表明什麼呢?可知決策層所強調的這個概念就是在鄧小平於改革開放新時期之初就設定為大政方針的「改革」之路上承前啟後、繼往開來的要求。但是這裡又突出了一個新意即新在直接標明了「供給側」即改革就是要解決供給側的有效制度供給問題並表明了決策層通過相關分析認定我們現階段矛盾的主要方面就在於供給側必須面對與需求側總量問題迥然不同的供給側的「結構」問題首先是制度結構優化、利益格局調整、「衝破利益固化的藩籬」的問題攻堅克難推進改革而解決好有效制度供給進而提高整個供給體系的質量和效率。這三個詞語聯結而成的鮮明表達是得到「社會主義政治經濟學」的學理支撐的。

如果把供給側結構性改革的以上三個概念聯結在一起理解結合現實經濟生活對於「三去一降一補」這樣供給側改革的具體要求其實施要領需要做進一步的考察分析。

「去槓桿」須區分宏觀與微觀

賈康認為，說到「去槓桿」可以直截了當地講這在宏觀上是間接調控體系里貨幣政策當局主導的控制廣義貨幣供應量(M2)方面要把握的要領與「適度擴大總需求」而同時宏觀審慎地防範風險的權衡有關也與如何更好掌握總量型的需求管理有關。在這個意義上它的操作和我們各個地方、各個行業、各個企業並沒有直接關係。其他宏觀管理部門則需要對我們的貨幣當局提供協調和配套:比如近年的財政政策強調要提高赤字率而提高赤字率意味著舉借債務的規模要擴大財政部門的領導已指出這是以財政的加槓桿服務於全局的去槓桿這就體現了全局觀與國家層面的部門協調——這是從宏觀角度來說必須把握的「去槓桿」概念對於相關管理主體的要求。

另外從地方政府視角來說應有一個清醒的認識:全局的去槓桿並不排除局部的加槓桿而且局部的加槓桿一定是要求「理性供給管理」的結構性加槓桿。

比如在全局去槓桿的同時地方政府在本地發展戰略實施過程中需要發力支持優化結構的一些關鍵點上卻是需要加槓桿的；大量三、四線城市去樓市庫存也是需要配合必要的政策措施而加槓桿的。這些都迫切需要以一種理性的供給側的管理方案來設計以求達到優化結構從而也服務於降低總體槓桿風險程度的意願。

總之管理當局要協調好的事情是地方、行業在這方面應理性處理好怎麼樣以必要的結構性加槓桿來順應全局去槓桿從而貫徹好發展戰略的問題。這是典型的供給管理的任務。

至於微觀企業主體降低自身負債率的「去槓桿」則是必須「因企制宜」討論的問題並沒有一個「一刀切」的合理解決方案政府一般也不應按某個量值作硬性要求關鍵是企業在競爭中要結合自己的生產經營戰略策略力求於定製化處理中達到對負債經營較高水準的風險防控。微觀的「去槓桿」實質是一個個企業特定的「資金供給管理方案」問題。

「去產能」應正確把握實質和機制

談到「去產能」，賈康認為要注意四點。其一不宜籠統地講去所有的「過剩產能」。現在必須聚焦的其實是要去落後產能。各個行業里產能的「過剩還是不過剩」處在不斷變化中準確的說法應是在行業里高高低低可比的產能中靠下的落後產能是相對而言較好界定的概念和較好把握的去除對象。去產能工作重心放在「去落後產能」這個實質問題上才能更直接、更聚焦地對應我們所追求的結構優化和打造升級版。

其二所謂過剩產能是可以通過我們的一些創新機制比如PPP來改變其屬性的。PPP是英文「Public-Private Partnership」的縮寫過去直譯為「公私合作夥伴關係」即是現在官方文件所表述的「政府和社會資本合作」的機制這一創新顯然會把一部分過剩產能瞬間轉為有效產能。原來政府在要做的公共工程、基礎設施以及產業園區連片開發這些建設項目上往往「心有餘而力不足」現在可以吸引、拉動出已雄厚起來的民間資本、社會資金包括外資一起來做。

只要把這個事情做好便會產生一系列正面效應包括緩解政府未來很長時間段上城鎮化和老齡化壓力下的財政支出壓力;使民生改善老百姓得實惠而且實惠可持續因為它是政府、企業和專業機構「1+1+1>3」的績效提升機制也正是落實共享發展的機制創新;它還會給一批與政府合作的企業打開取得「非暴利但可接受」的長期投資回報這樣的生存發展空間;它又對接混合所有制改革;以及對接非常重要、必須推進的法治化、民主化制度建設是一種對全面法治化的倒逼機制和催化劑。

同時它又是在引領新常態過程中可以把一部分所謂過剩產能成功轉為有效產能、進行有效投資(「聰明投資」)的創新機制。比如在北京在原來有捷運4號線PPP項目的基礎上現在繼續運用這種成功經驗引進外資建設捷運16號線正是緩解首都公共交通體系有效供給不足的一個重要的建設項目。如無PPP,16號線何時可動工建設還可能遙遙無期有了PPP,便可以把這一建設項目立即啟動而且是「好事做實、實事做好」。加快項目建設所需要的鋼材、建材、施工設備等的一大批訂單。對應的是什麼產能呢?正是一部分原來所謂的「過剩產能」——PPP這個機制創新會把一部分所謂的過剩產能很快轉為有效產能。

其三我們需要意識到在行業、企業升級換代中並不應把所有在競爭力上有一定劣勢的企業馬上認定為所謂的「殭屍企業」「殭屍企業」這個概念是可以用的但應僅限於少數確實無可救藥而遲遲未出局的企業。某些在競爭中已經感到有壓力、有困難的企業如果能成功地實現升級換代的創新就可能改變面貌原來被人們認為是過剩產能的代表可能轉為有效產能的組成部分這是可變的是要有「事在人為」的努力加入進去的。所以在去產能方面一定要真正聚焦到在整個行業或某一個領域裡那種應被市場競爭淘汰的落後產能能不能去除這個關鍵問題和「真問題」上。

其四——這一點非常重要:去產能的主體與機制何在?去產能中對於為數不多的某些成規模的企業政府如認定它是落後產能代表在沒有挽救的可能性的情況下可以由政府為主體實施關停並轉的操作這是最便捷的操作但是對不起這種方式的適應性非常有限。現在整個企業數量、市場主體數量是7000萬個以上大量的中小微企業中誰是落後產能代表政府不可能一一甄別必須在依靠政府維持公平競爭的制度環境、讓整個市場機制發揮作用的過程中以競爭中的優勝劣汰解決去除落後產能的問題。這是一個最重要的去產能的主導機制。

及時總結「去產能」的正反兩方面經驗

賈康認為，有必要及時總結「去產能」的正反兩方面經驗。他說，在深化供給側改革的2017年亟須總結2016年「去產能」方面的運行情況掌握好「去產能」的實質內容及其合理機制。不應過於注重有關部門算出一個總規模以後、表面上看砍掉了多少產量關鍵是那些真正需要淘汰的落後產能怎麼能被擠出去。

賈康直言，鋼鐵行業、煤炭行業從整個產能規模看來是過剩的所以成為2016年去產能的重點但實際生活中如以行政手段為主把鋼鐵和煤炭產能總量的壓減目標作為指令性任務「切塊」下達由各地管理部門或「揀軟柿子捏」挑選去除對象或者「排頭砍去」一刀切操作能夠如願達到去落後產能的結果嗎?這種方式下應有的面對著千千萬萬分散的市場主體政府管理部門其實沒有能力去全面地一一甄別企業中的每一個是什麼樣產能的代表。對於為數不多的成規模的企業可以作為重點對象來排查能夠認定真正無可救藥的落後產能代表可以「關停並轉」但這種操作的適應性是有限的。全國約7000萬個市場主體中絕大多數是中小微企業其中的那些落後產能應該在劃清某些必要的准入標準(如污染物排放的技術標準)之後主要通過市場競爭中的優勝劣汰來去除如果依靠行政官員去覆蓋總計幾千萬個市場主體一一作甄別不可能真正掌握好準確度。

賈康說，實際生活中我們很遺憾地看到在這樣的一個矛盾面前管理部門的手段往往是傾向於靠行政指令來給出指標往下壓任務比如整個鋼鐵行業和整個煤炭行業要求要去多少多少萬噸的產能作為任務然後層層切塊下達到各個區域各地區再在本地相關的企業里靠行政手段挑選「去產能」對象而實際帶來的結果往往是很容易發生的扭曲與不公正還有乾脆「一刀切」地壓產量的做法。

以煤炭行業為例,2016年不少地方就是落入了不甄別的「一刀切」。煤炭行業經歷了幾年的困難、產品價位一路走低之後,2016年二季度以後煤品市場開始回暖到三季度迅速回暖已成定局而四季度聽到的消息是市場上的動力煤價格從原來的280元/噸左右直衝600元/噸而焦炭已從原來的600元/噸左右直衝2000元/噸。這樣迅猛的回暖升溫逼得管理部門召開多次緊急會議在全國重新考慮怎麼樣調配煤炭的供給能力。

這個從「過剩」到「供應吃緊」急劇轉變的背景是什麼呢?是在前面的一段時間裡有關部門要求各個煤礦要按照一年內礦井開工運行不能超過276天來封頂。這就完全改變了過去煤炭行業里早已形成全套經驗的全年如無大修365天連軸轉的工作狀態(賈康在上世紀70年代初曾在北京礦務局當過工人下過井知道這種連軸轉的情況)。

賈康認為，從經濟學的角度來說現在這種新的行政規定它解決了什麼問題呢?看起來可以把整個煤炭行業的產量往下壓但實際上違背了生產規律使一個個運行中的煤礦的固定成本分攤極不充分原來攤到360天左右的現在按行政要求只能對應至多276天的生產運行實際上是以行政手段不加區分地壓低所有煤炭生產企業的運行效率其中不僅實際上保護了落後產能而且還可能增加了礦難的隱患——可想而知:煤田的煤層氣是需要不斷抽取的瓦斯等帶來的不安全因素要靠這樣的方式來控制停工的這些天數里抽氣還是不抽氣?從經濟利益考慮很多一線的具體工作管理者自然會把抽氣系統停下來那麼什麼時候開工再恢復?有沒有經驗要提前多少天恢復通風、先把氣抽得比較到位才可以施工?處理不好抽得不充分是不是就進一步增加了瓦斯爆炸之類的礦難隱患呢?不客氣地說這樣的結果是煤炭行業的落後產能並沒有被排除反而由一刀切的產量控制把這些落後產能一起保護下來了。煤炭行業如此去產能形式主義地好像有了一個交代但落後產能實際上沒有排除這是我們供給側改革要追求的合理結果嗎?是真正體現了全要素生產率這方面的提高嗎?

賈康強調，這樣的情況帶來了現在值得重視的問題——在應充分肯定「去產能」已有成果的同時我們必須注意現在煤炭行業的回暖是不是猛了一點?這個特徵所帶來的在下一個階段可能的不良影響是什麼?一個大起之後很容易出現的是過了一個臨界點便跟著是大落。我們不希望經濟的運行是這樣大起大落式地打擺子行政手段為主最容易造成這樣的「打擺子」。經濟手段為主充分發揮市場作用的制度框架遲遲不能建立那麼政府調控就是從一端擺到另外一端這樣的一些經驗教訓非常值得認真總結。

房地產「去庫存」亟須對於「分化」的情況分別施策

賈康說，人們普遍意識到去庫存主要針對的首先是房地產而房地產現在的情況是什麼?一定要有結構分析。從大面上說房地產現在叫做「冰火兩重天」而所說的房地產的去庫存絕對不能施加於「火」那一面。「北上廣深」早已火得一塌糊塗它還去什麼庫存?需要趕快組織有效的供給緩解這種供需矛盾。大量的二線城市原來曾經更多的感覺是「冰」的壓力現在開始轉成「火」的壓力了也要趕快借鑒現在一線城市的一些做法以及一些教訓要有提前量地提供有效供給。相匹配的基礎性制度的供給問題一定要提到日程上。比如中央所要求的「加快房地產稅立法並適時推進改革」這個方針怎麼跟現實對接已經可以看得更清楚了。

所以房地產去庫存現在真正要抓住的主要是大量三四線城市即「冰」的這方面怎麼去庫存的問題。在三四線城市去庫存又必須注意不是簡單依靠現在已有的商業性消費信貸支持就可以如願達到去庫存目標的因為三四線城市最值得爭取的住房主體是所謂「農民工」未來幾十年還要有約4億人從農村到城鎮來定居一開始他們被稱為農民工是因為戶籍還在農村但是需要在城鎮中「住有所居」地形成與他們的需求所對應的供給最主要的部分不是一般商品住宅——他們的支付能力大多還對不上而是低價的共有產權房或者公租房要把這樣的供給在現在的存量基礎上提供出來就一定要使用政策槓桿。

所以這又是一個鮮明的例證:在房地產去庫存方面在全局的去槓桿、控制槓桿的同時還必須或不得不處理好「政策性加槓桿」怎樣合理解決的問題這才能如願地在三四線城市真正使一大批農民工住有所居得到有效供給的共有產權房而且在他們支付能力更低下的時候對應的則只能是公租房。這樣如做得好確實可以把一些我們的房地產庫存從原來的「存」的狀態轉為「用」的狀態。

降成本方面政府的職責是深化改革降低制度成本

關於「降成本」賈康坦言，很顯然對於企業自己可以降低的成本來說不用政府太操心政府只要維護了公平競爭環境企業會千方百計把事情做到極致在「細節決定成敗」的所有節點上去控制成本、降低成本。

從政府角度來說真正需其發力的降成本一定要針對制度性成本。在制度性成本里稅收上需要繼續做好一系列可能的減稅改革但稅收之外的非稅收入這方面的成本比如各種各樣的行政性收費以及我們社保體系的「五險一金」還有降低的空間和必要。特別是隱性的成本比如一個企業開辦要蓋幾十個章每個章後面跟著的都要有「打點」這種隱性綜合成本能不能降下來絕對不是減稅概念能覆蓋的事情一定是綜合配套改革概念才能覆蓋和解決的問題要抓住這個實質。

補短板需要因地、因企、因行業制宜

關於「補短板」賈康強調，需要清晰地注意到供給側結構性改革和供給體系質量效率提高在補短板方面的哲理和原則是非常鮮明的:一定是要解決結構問題而這個結構問題在具體分析基礎上的對策必須在各地、各行業、各企業專門「對症下藥」地形成什麼是其短板怎麼補?絕對沒有一個籠統的拿來就可以套用的補短板的標準化解決方案。這就是供給管理明顯區別於需求管理的特點之所在:需求管理是非常清晰的指標單一、政府以調控做反周期操作的模式而到了供給管理、供給側的補短板特彆強調的是因地制宜、因企制宜、因行業制宜一定要有高水平的特定解決方案的設計這是我們必須面對的供給側結構性改革的挑戰。

賈康最後說，總之按照中央供給側改革的實質性要求關鍵是要充分尊重市場在資源配置中的決定性作用政府主要是維持一個公平競爭的環境和掌握負面清單的「市場准入」力求在市場競爭中優勝劣汰地去做「三去一降一補」這樣我們才真正走上了一條加快發展方式轉變的正路。在2017年中央所要求的深化供給側結構性改革之年我們十分需要進一步總結相關經驗與要領把中央關於供給側改革的本質精神貫徹好。

賈 康 介 紹

現任全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，財政科學研究院研究員、博導，財政學會顧問，財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。多次受朱鎔基、溫家寶、胡錦濤和李克強等中央領導同志之邀座談經濟工作（被媒體稱之為「中南海問策」）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習「財稅體制改革」專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和軟科學大獎獲得者。國家「十一五」、「十二五」和「十三五」規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的創新》，發起成立「華夏新供給經濟學研究院」和「新供給經濟學50人論壇」（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《的坎：如何跨越「中等收入陷阱」（獲評圖書評論學會和央視的「2016年度好書」）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。根據《社會科學評估》公布的2006～2015年哲學社會科學6268種學術期刊700餘萬篇文獻的大數據統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關於做學問的「指導思想」，我願意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作並不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙雲，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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