養老 | 養老資源向社區居家服務傾斜，連鎖化、醫養結合成趨勢

近日，浙江省政府發布《浙江省老齡事業發展「十三五」規劃》，明確提出今年實現城鄉社區20分鐘居家養老服務圈；重慶市民政局透露，未來五年計劃實現社區養老服務設施覆蓋80%以上的城鎮社區和60%以上的農村社區。結合2016 年來養老資源不斷向社區居家服務傾斜的全國趨勢，可以發現，全國社區居家養老服務供給模式已經初步形成，服務實體以嵌入式機構和社區居家設施為主。

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嵌入式養老機構正成為社區居家養老服務的專業供給力量

1. 全國九個城市政策扶持嵌入式養老機構服務模式發展

截止到2017年6月底，據不完全統計，全國已經有上海、北京、青島、太原、杭州、溫州、寧波、蘇州、嘉興等9個城市政策扶持嵌入式養老機構服務模式的發展，推進機構設施建設規範化、管理和服務標準化、運營專業化。

九個城市有關嵌入式養老機構的政策規定一覽表

從上述九城市的出台文件來看，一般包括名稱要求、規模要求、選址要求、場所設施要求、安全要求、人員要求、服務與管理要求、收費管理等8個方面。九個城市一般要求如下表所示。

九個城市相關規範性文件中的一般要求歸納表

2. 三類組織運營方式成為嵌入式養老機構服務模式的主要選擇

（1）「政府主導+層級聯動」的組織運營方式

這種組織運營方式在二三線且養老服務市場不發達的城市較為常見，採取各級政府和街居社區的財政資金，運用行政強制力進行推動。相應在城區、街道（鄉鎮）、社區居委會等幾個不同層面分級建立起規模有別、服務範圍和服務內容有別、服務對象有別的居家養老服務機構，並建立城區、街道（鄉鎮）、社區三級管理機構，為本轄區內的居家老年人提供多種養老服務。

採取「政府主導+層級聯動」組織運營方式典型項目分析表

（2）「政府資助+社會組織」的組織運營方式

這種組織運營方式在一些養老機構發展比較好、專業化服務水平比較高的地方較為常見。採用政府出資和社區籌資，委託或資助專業養老機構在社區承辦居家養老服務機構和設施，並在建成后管理和運作。很多社會組織依靠多個居家養老服務設施和站點，開展了連鎖經營模式，藉助眾多網點長期訓練養成的規範化管理、程序化運作、專業化服務的一套做法，使這個區域內居家養老服務的專業化水平很快得到提升。

採取「政府資助+社會組織」組織運營方式的典型項目分析表

（3）「政府購買+社會化運作」的組織運營方式

這種組織運營方式在那些市場經濟比較發達、人們市場觀念比較成熟的地方被較多地採用。政府採取市場運作、購買服務的辦法，由政府全部出資或部分資助，為那些三無對象、五保老人、軍烈屬老人、特困老人和支付能力不足的需要照顧的老年人到市場上去購買他們所必須的基本服務，而一些從事服務業的企業或社會組織則根據市場需求去出資舉辦社區的居家養老服務設施，僱用和培訓為老服務人員，為居家老人提供服務。

採取「政府購買+社會化運作」組織運營方式的典型項目分析表

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根據提供服務的內容劃分，社區居家養老服務設施大致可分為4 類，依次為提供綜合服務的社區居家養老服務照料（照護）中心、托老所（站）、社區養老服務驛站（北京）等；提供助餐服務的老年助餐服務點、老年餐桌等；提供老年人互助服務的鄰里互助點、老年睦鄰點等；提供娛樂活動的老年人活動中心、標準化活動室等。

1. 連鎖化與醫養結合是綜合類社區居家養老服務設施的未來發展方向

社區居家養老服務照料（照護）中心、托老所（站）、社區養老服務驛站（北京）等，以其更加靈活高效的特點，符合目前政策和市場的需求。它們的服務半徑較小，可滿足老年人就近居家養老的需求。一般來看，社區養老驛站類服務設施規定服務半徑不超過1000 米，某些地區如山東威海、安徽合肥、江西等要求不超過500 米。

各地綜合類社區居家養老服務設施的服務半徑一覽表

從各地綜合類社區居家養老服務設施的實際發展情況來看，北京最為突出。截至2017年7 月10 日，已有兩批共計129 家社區養老服務驛站符合備案標準。截至4 月底，已運營驛站29 家、簽約13 家，預計今年底建成100 家。此外，2017 年7 月4 日，北京首家由醫療機構負責運營的養老驛站——朝陽區潘家園第二社區衛生服務中心籌建的松榆里社區養老服務驛站也正式投入運營。

2. 提高服務與建設規範化水平是老年助餐類服務設施的未來重點工作

為老年人就餐進行食品採購、加工製作並提供就餐、送餐、餐后整理等的服務設施稱為老年助餐點，或老年餐桌（北京）、長者食堂（深圳）等，他們應當是社區居家養老服務的重要基礎性項目。從各地探索情況看，江蘇泰州市是老年人助餐服務點標準化建設的典型代表，走在全國前列。其不但在老年人助餐點建設的術語和定義、機構類型、基本條件、內部設置、食品處理區、就餐區、非食品處理區等助餐點建設等方面做出了明確的規劃要求，還在助餐服務人員從業條件、服務形式、食品工操作等方面梳理出了細緻的服務規範，有力推動了現有382 個老人助餐點和正在規劃布局的186 個的助餐點的建設。

各地老年助餐服務點的主要運營方式一覽表

3. 政府提供物品或資金扶持是互助類養老服務設施發展的重要倚靠

互助類養老服務設施又被稱作室內鄰里點、養老互助點或者睦鄰點等，主要是為解決老人在家無人陪伴、無精神慰藉等問題，使居家養老的老人不出樓道、庭院、居民小組，就能相互照料、相互幫助。一般多為老人自發形成的活動場所。從各地探索情況來看，由民政部門的物品或資金扶持是場所長久維持的重要倚靠。比較有代表性的案例有，哈爾濱道里區為互助點免費發放棋牌桌、麻將、象棋、電子血壓儀、家庭式滅火器、老年益智玩具等。此外，值得注意的是上海在《上海市老齡事業發展「十三五」規劃》（滬府發〔2016〕85 號）中專門提出到2020 年將建成2000 個示範睦鄰點，是全國唯一一個專門提出互助類社區養老服務設施發展規劃的省份。

各地互助類社區養老服務設施的政府補貼情況一覽表

4. 「以獎代補」方式支持標準化建設可能成為老年活動室發展的重要方向

根據《2016 年全國民政統計年鑒》，全國老年活動站/中心/室共計370,581個，排名前三的省份分別是山東省、河南省和浙江省，三者相加約佔全國的三分之一。部分老年活動室通過將閑置資源重新改建，變成老年人的休閑活動場所。

從各地探索情況來看，上海是其中典型代表。2016年，該市政府就對全市2015年底以前建成並運行的標準化老年活動室進行了評估，對其中2900家進行「獎補」。根據評估結果，不同檔次給予獎勵經費不同，其中：第一檔，佔總數10%左右，獎勵標準10000元；第二檔，佔總數20%左右，獎勵標準5000元；第三檔，佔總數70%左右，獎勵標準3000元。獎補資金由市級福利彩票公益金支出，可用於日常維修和更新改造，添置零星設備和器材，購置涉老的圖書、報刊和雜誌，水、電、煤等公用事業費的開支，以及其他符合福利彩票公益金使用規定的事項。上海市此次「以獎代補」支持老年活動室標準化建設的舉措有望為全國其他地區提供借鑒。

作者：馮劍 張睿穎

養老研究中心

責編： 曉穎

編輯： 建深