田紀云：經濟特區是怎樣在中國搞起來的？

天涯微信號：tyzzz01

《天涯》2017年全年征訂，108元六期，包六次快遞。點擊左側購買。

本文來源：思想潮

編者按：4月1日，首個由中共中央、國務院印發通知成立的國家級新區——雄安新區誕生，這一臨近北京的新區，涉及屬於河北保定市下的雄縣、容城、安新三縣及周邊部分區域，被稱為繼深圳經濟特區和上海浦東新區之後又一具有全國意義的新區。在討論雄安新區前，我們有必要了解的經濟特區是如何搞起來的。

本文摘自深圳特區報2010年9月30日。作者田紀雲曾任全國人大常委會副委員長，國務院副總理，中央政治局委員、中央書記處書記。

回憶辦經濟特區的艱難歷程

田紀雲

（二〇一〇年九月）

上世紀八十年代我為什麼經常去經濟特區過春節？

我第一次去深圳是1982年5月，當時我是國務院分管經濟工作的副秘書長。這次去廣東主要是研究取消外匯券的問題，也順便去深圳、珠海看看。我在深圳參觀了漁民村，參觀了沙頭角的中、英一條街。那時的深圳還是一片荒涼，漁民村支部書記家的房子算是很好的了。中、英一條街，只見英國管的那邊一片繁華，而我們這邊冷冷清清，人們都想辦法到那邊買點什麼。市委書記梁湘招待我吃飯的地方是一座三層飯店，當時算是最好的了。但當時已開始進行基礎設施建設，鋪設水、電管道，修築街道公路，一片建設景象。

我第二次去深圳是1983年11月，這時我已是國務院副總理兼秘書長，分管經濟特區的工作，這次去就是研究特區的建設和發展問題了，也包括研究是否發行特區貨幣的問題。這一次我去了蛇口出口加工區。

上世紀八十年代，每年的春節我基本上都要去深圳、珠海過，為什麼？並非因為那裡房子好住、飯好吃，那時的深圳、珠海並沒有高級賓館，是普通招待所，財政也不富裕，沒什麼好飯可吃。那時去過春節，用特區領導人的話說，來過節本身就是對特區的支持，而且我每次去都要講一篇支持鼓勵特區的話。同時，我差不多每次去都囑咐特區的領導，要邀請一些老同志來特區看看，休息，但很少有人去，說那裡在搞資本主義。也有人說，特區除了五星紅旗還是紅的，其他都變了。當然現在不同了，去特區的人應接不暇。

經濟特區是怎樣搞起來的？

創辦深圳等四個經濟特區，是對外開放的重大決策和突破口，對經濟體制改革和現代化建設發揮了重要作用。對於這樣一個被「正統」馬列主義者認為是「離經叛道、搞資本主義」試驗的舉措，如果不是鄧小平倡導和全力支持，是根本無法實施的。

1979年4月，在中央工作會議期間，當時擔任廣東省委主要領導工作的習仲勛、楊尚昆同志向中央彙報工作時，鄧小平同志提出了辦特區的設想：劃出一塊地方，叫做特區，陝甘寧就是特區嘛，中央沒有錢，你們自己搞。根據小平同志的講話精神，中共廣東、福建兩省委分別於6月6日、6月9日向中央寫出了關於對外經濟活動實行特殊政策和靈活措施的報告。

1979年4月，中央派谷牧同志帶領國務院有關部委的領導同志，到廣東、福建作了實地考察。經過上下反覆醞釀、研究，1979年7月，中央、國務院正式下達文件，批准廣東、福建省委的報告，決定在深圳、珠海、汕頭、廈門創辦出口特區。

中央在批示中指出，廣東、福建兩省靠近港澳，華僑多，資源比較豐富，具有加快經濟發展的許多有利條件。中央確定對兩省對外經濟活動實行特殊政策和靈活措施，給地方以更多的自主權，儘快地把經濟搞上去。這是一項重要的決策，對加強四個現代化建設，有重要的意義。這裡所說的「特殊政策和靈活措施」，其主要內容有：

——計劃體制以地方為主，經濟發展計劃以省為主制訂，原由中央直屬的企業事業單位除鐵路、郵電、民航、銀行、軍工生產和國防科研外，全部下放省管理。

——財政體制實行大包干，劃分收支，定額上交，五年不變。增收部分由省安排用於經濟建設。

——擴大外資許可權。在國家統一的對外貿易方針指導下，由兩省分別自行安排和經營本省的對外貿易。外貿出口收匯，以1978年實際為基數，增收部分上交中央三成，餘額留地方使用。

——搞活金融體制。兩省可以設立投資公司，吸收僑商和外商投資，自借、自用、自還。

——物資、商業體制運用市場機制，以1978年為基數，保證國家的調入和調出，其餘由省靈活統籌安排。

——在勞動工資和物價管理方面，都擴大省級許可權。

——關於舉辦出口特區，特區內允許華僑、港澳商人和外國廠商投資辦廠，實行優惠稅率。

1983年我任國務院副總理后，經濟特區的工作由我分管。谷牧同志向我介紹，1979年末，對試辦特區多數同志意見趨於一致，但叫什麼名字幾經周折。開始議論想叫「出口加工區」，但是範圍似乎窄了點。有人主張叫「自由貿易區」，問題是「自由」兩個字不容易被人接受。正在犯愁的時候，堅持反對辦特區的同志針對小平同志所說的「陝甘寧也是特區嘛」批評說，他們不懂，陝甘寧是政治特區，不是經濟特區！此話很快傳到廣東。廣東的領導人腦子反應很快，說：對了，叫「經濟特區」好。最後小平同志拍板，同意叫經濟特區。這就是「經濟特區」的由來。

1980年3月，中央決定將「出口特區」定名為「經濟特區」，並決定：對經濟特區實行特殊的經濟政策和經營管理體制，實行以社會主義公有製為主導的多元化經濟結構和市場調節，在建設上以吸引外資、僑資為主，對外商投資給予較大優惠和方便，特區擁有較大的經濟管理許可權和靈活的機制。後來小平同志把特區的作用概括為四個窗口：「特區是窗口，是技術的窗口，管理的窗口，知識的窗口，也是對外政策的窗口。」

在創辦經濟特區，舉步十分艱難。從起步到建設，一直存在激烈爭論，堅決反對的同志，堅持不同意見的同志很是不少，一直爭論不休，主要是擔心搞資本主義。但小平同志十分堅定，親自視察，明確表示支持廣東、福建先走一步，為發展經濟「殺出一條血路」。1980年8月，五屆全國人大常委會第十五次會議做出決定：批准國務院提出的在廣東的深圳、珠海、汕頭和福建的廈門市設置經濟特區，並批准了《廣東省經濟特區條例》。

在特區創立與發展的過程中，小平同志一直給予極大關注與支持。1984年他視察深圳等三個特區，對特區的建設成就表示滿意，並給深圳特區題詞：「深圳的發展和經驗證明，我們建立經濟特區的政策是正確的。」從此對深圳發展道路的爭論逐漸淡化。深圳也從初期勞動密集型為主體的「三來一補」企業，向高新技術發展，相繼出現越來越多的高科技企業和現代化企業，真正起到了對外窗口的作用，吸收了國際先進的科學管理經驗和市場經濟運作經驗，為內地培養輸送大批人才，對現代化建設確實起了「四個窗口」的作用。

1987年，鄧小平同志說，「我現在可以放膽地說，我們建立特區的決定不僅是正確的而且是成功的，所有的懷疑都可以消除了。」

黨中央、國務院認為，的經濟建設要從東到西、從沿海到內地逐步推進和發展。1984年和1985年，在開放沿海十四個港口城市和開闢四個沿海經濟開放區的過程中，黨中央、國務院強調，沿海開放地帶應當面向世界，開拓國際市場，擴大的出口，把國外的先進技術和先進經營管理方法引進來，加以消化、吸收、創新，向內地轉移，成為對外輻射和對內輻射的兩個扇面的樞紐。1988年4月，七屆全國人大第一次會議通過決議，批准海南島建省並設立海南經濟特區。隨後，國務院批准下達和公布了「關於海南島進一步對外開放、加快經濟建設座談會紀要」和「關於鼓勵外商投資開發海南島的規定」，對海南經濟特區實行更加開放、更加靈活的體制和政策，授予海南省更大的自主權。此後又明確提出，沿海開放地帶特別是沿海各大開放城市，應當著重發展外向型經濟，並逐步轉到以外向型經濟為主的軌道上來。

為了實施中央的戰略思想，主要採取以下措施：

一是在廣東、閩南三角地區和海南島進行全面開放試點。廣東、福建兩省，過去九年在對外經濟方面實行特殊政策、靈活措施，成績顯著，經濟搞得較活，發展速度很快。中央決定，兩省要繼續先行一步，實行全面綜合改革和擴大開放，對金融體制、外貿體制、價格體系、財政體制、企業管理體制、科技教育體制、房地產經營體制、計劃體制及人事、勞動和工資制度等都要深化改革，加快培育和發展市場體系，爭取在三五年內建立起有利於社會主義商品經濟和外向型經濟發展的新體制框架。海南島現在的經濟基礎很薄弱，建省后將確定為最大的經濟特區，實行比現在的經濟特區更放寬、更靈活的政策，以吸引更多的外資，加快開發建設的步伐，有計劃有步驟地發展外向型經濟。

二是擴大沿海經濟開放區的範圍。1985年初，已將長江三角洲、珠江三角洲、閩南三角地區9個市49個縣開闢為沿海經濟開放區，1987年底國務院又批准珠江三角洲和閩南三角地區這兩片由原來的「小三角」擴大為「大三角」，新增兩市46縣。中央領導提出，要把長江三角洲這一片開放區擴大到南京、鎮江、揚州、杭州、紹興；把遼東半島和膠東半島一些市縣和沿海開放城市所轄縣，都劃定為經濟開放區。這樣一來，沿海從南到北將形成有32萬平方公里土地，1億6千萬人口的連片對外開放前沿地帶。此後，國務院批准，為加強和周邊國家的邊境貿易，又陸續開放一批沿邊城市，享受開放城市的待遇，如滿洲里、綏芬河、暉春、丹東和廣西東興、雲南畹丁等。按照中央和國務院的規定，給經濟開放區的政策主要是：5年內進口技術改造用的設備免征關稅；對外商投資企業按八折徵收企業所得稅；這些地區的開放，國家基本不增加財政、信貸、外匯負擔。

三是加快和深化外貿體制改革。幾年來，外貿體制雖然進行了一些局部的改革，但基本上沒有觸動長期存在的外貿企業吃中央「大鍋飯」的弊端，沒有邁出實質性、突破性的改革步伐。這次外貿體制改革的基本內容是，全面推行對外貿易承包經營責任制，由地方政府向國家承包出口創匯任務和上交外匯額度，財政對外貿的補貼，實行自負盈虧，超額創匯實行中央與地方二八分成，從而推動外貿企業和出口生產企業的承包，從根本上解決吃「大鍋飯」問題。這是外貿體制一次大的帶有實質性和突破性的改革。這次外貿體制改革的基本目標，就是黨的十三大報告中提出的「自負盈虧、放開經營、工貿結合、推行代理制」，還有一句話，就是「統一對外」。這裡面關鍵是自負盈虧、放開經營。要把責、權、利統一起來，促進工貿、技貿結合，推行代理制，把競爭機制引入外貿企業和出口生產企業，使企業直接面向國際市場，在激烈的市場競爭中求生存、求發展。這樣做，有利於沿海地區發展外向型經濟，有利於對外貿易的進一步發展。隨後召開全國省長會議，專門就對外貿易體制改革問題進行了討論和部署。大家一致認為，改革的方向對頭，目標明確，措施可行，表示一定要把這項改革搞好。

四是進一步改善投資環境，擴大吸收外商直接投資。當時投資的環境還不適應擴大對外開放的需要，主要問題是基礎設施不完善，辦事效率低，經濟法規不健全。十三大提出，要「使外國企業家能夠按國際慣例在經營企業」。這是我們改善投資環境的努力目標，完全做到需要有個過程。目前要重點抓好國務院公布的「二十二條」及其實施細則的落實，切實解決已投資營業企業存在的困難，使其能夠取得好的效益。

此外，為了適應沿海地區發展外向型經濟，實行大進大出、隨時進隨時出的需要，決定對現行的有關行政法規和規章制度進行清理。適合的繼續執行，不適合的或加以修訂，或予以廢止，同時制訂一些新的章法。

中央財經領導小組、國務院多次討論，大家一致贊同這一戰略設想，認為這一戰略設想的實施，不論在經濟上還是在政治上，都具有重大而深遠的意義。鄧小平同志聽了這一戰略設想彙報后非常興奮，當即表態，這是一件大好事，要放膽地干。1988年1月23日，小平同志在報送的《關於沿海地區經濟發展的戰略問題》報告上批示：「完全贊成。特別是放膽地干，加速步伐，千萬不要貽誤時機。」中央、國務院領導也一致表示擁護。中央財經領導小組、國務院討論多次，大家一致贊同這個戰略設想，認為這一戰略設想的實施，不論在經濟上還是在政治上都具有重大而深遠的意義。

1988年2月6日，中共中央政治局召開第四次會議。會議決定：把沿海經濟發展作為一項重大戰略加以部署。為了組織實施沿海發展戰略，3月4日，國務院在上海召開沿海地區對外開放會議，對貫徹實施沿海發展戰略作了具體部署。會議認為：「貫徹實施沿海經濟發展戰略，關鍵是必須把出口創匯抓上去，要兩頭在外、大進大出、以出保進、以進養出、進出結合。」會議還對如何具體實施沿海發展戰略的問題作了具體部署。3月18日，國務院發出《關於進一步擴大沿海開放區範圍的通知》，決定適當擴大沿海經濟開放區，新划入沿海經濟開放區的有140個市、縣，包括南京、杭州、瀋陽等省會城市，人口增加到1．6億。

1988年9月12日，小平同志在聽取關於價格和工資改革方案時又說：「沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶先發展起來，從而帶動內地的發展，這是一個事關大局的問題。」

現在回頭看，沿海發展戰略的提出和實施是非常正確、非常及時的，不僅大大加快了東部沿海地區外資企業、合資企業、鄉鎮企業以及私營個體經濟等多種經濟成分的全面發展，有力地促進了科學技術的進步，對中西部的發展也起了強勁的輻射和帶動作用。

困難時刻的特區工作會議

1989年開始的治理整頓使經濟陷入極大的困境，經濟滑坡，市場蕭條，不僅幾乎窒息了國營企業，沿海地區、經濟特區也失去了往日的生機、活力。1989年下半年，有人公開說，「現在不是辦不辦特區的問題，是已辦的特區騎虎難下的問題。」他們的目的是要把經濟特區納入治理整頓的範圍，逐步收縮。在特區工作的同志普遍感到方向不明，工作難做，壓力很大。為了把五個特區穩住，我提議並經國務院同意，決定在深圳召開一次經濟特區工作座談會，當時的想法是，不一定解決多少具體問題，但可以給大家在精神上加以鼓勵和支持。

會議於1990年2月5日至8日在深圳召開。參加會議的有五個特區的負責同志，有廣東、福建省的負責同志和國務院有關部門的負責同志。會議中我認真聽取了五個特區負責同志的發言，了解了他們的憂慮和困難。

2月8日，我作會議總結講話，我未採用特區辦為我準備的講話稿子，也沒有理會與改革開放格格不入的聲音，即席講了一篇肺腑之言。我在講話中，充分肯定了經濟特區經過十年努力取得的巨大成就，我說：經濟特區經過幾年的努力，經濟實力增強了，外向型經濟比較像個樣子了。幾個特區的彙報都證明了這一點，增強了我們辦好特區的信心。十年改革開放，使我們國家的面貌發生了歷史性的巨大變化，生產大大發展，人民生活大大改善。我們幾個特區是這些變化的集中寫照。我看，深圳，還有珠海，可以拿到歐洲參加城市比賽。這種變化，大多數人是沒有想到的，外國人也是感到吃驚的。我又說，舉辦經濟特區，是整個改革開放部署中的重要部分，是改革開放的縮影。現在根本不需要再議論特區要不要辦了，實踐已經明確回答了這個問題，小平同志多次講過這個問題，五中全會再次明確要「進一步辦好經濟特區」，我強調：「特區要在治理整頓和深化改革中求穩定、求發展。我們的目標應當是穩定而不是多變，是發展而不是萎縮，是前進而不是後退」「經濟特區和沿海開放地區的基本政策措施不變，並在實踐中逐步加以完善」。我說，黨的十三屆五中全會的精神是特區還要繼續辦好。對此，大家都是舉了手的，是一致通過的，沒有人反對。我強調，特區還要特。特區如果不特，就失去了辦特區的意義。特區如果不特，不僅難以進一步發展，就是穩住也難。我重申：對特區的基本政策不變，引進外資的規定不變，更多地鼓勵獨資或在老企業基礎上嫁接，對兩頭在外企業給予更多優惠。在特區工作的同志，在國務院有關部門工作的同志，都要按照中央的決定辦事，在實際工作中把它具體化，多辦實事和好事，為特區發展開闢道路。不能口頭一套，行動上另是一套，更不能朝令夕改。我要求特區在治理整頓和深化改革中求穩定、求發展，要立足於特區自身積累的經濟實力，發揮處於對外開放前沿的有利條件，抓緊調整產業結構，積極推動科技進步，大力開拓外銷市場，努力提高經濟效益，使特區外向型經濟更上一層樓。

我這一篇話，是對特區講的，也是對某些反對辦特區的人講的。因為經濟特區是我分管的，會議紀要也是按我的講話寫的，各特區和有關部門也是按照我的講話辦的，不同的聲音對會議未產生大的影響。

1991年12月，我又在廈門主持召開了一次經濟特區工作座談會，參加會議的範圍與深圳會議相同。如果說在深圳召開的特區工作座談會目的是在治理整頓中求穩定、求發展、防倒退的話，那麼，這次座談會主要目的是在治理整頓中求發展、求提高、求前進。會議強調特區要在開拓國際市場，擴大對外貿易，引進國外資金、技術，發展國際經濟交往中，思想更解放一點，膽子更大一點，步子更快一點，不斷提高水平和檔次，並向高新技術發展。同時，要求特區要把工作重心轉到調整產業結構和產品結構、提高經濟效益、更多更好地吸引外資和開拓國際市場的軌道上來，在改革開放中繼續發揮「排頭兵」的作用。兩次特區工作會議，都與要經濟特區下馬的觀點完全相反。後來的事實證明，這兩次特區工作座談會，在困難時刻對特區的穩定和發展起了十分積極的作用。