「一行三會」要合併？ · 中國金融監管改革探析 丨 中法評

袁開宇

清華大學法學院博士研究所

曾在著名金融集團擔任重要職務

根據金融行業現狀和近期發展趨勢，是否具有轉換為單一監管模式的迫切必要性？

從目前監管模式轉換為單一監管模式面臨哪些主要障礙，是否具有操作可能性並符合經濟原則？

轉換為單一監管模式是否能針對性地解決金融監管目前所面臨的問題，是否能切實提升監管效能和優化監管資源？

要實現金融及監管體制的改革目標，對「一行三會」的現行監管模式的調整是否必須走機構合併的「大一統」老路呢？

目次

―、金融監管的全球挑戰與問題

二、「單一機構為基礎的監管模式」並非良方

三、「以協同為基礎的統一監管模式」更具優勢

本文原題為《金融監管模式的選擇》，首發於《法律評論》2017年第2期策略欄目（點此購刊），為閱讀方便，略去腳註；限於篇幅，推送時略有刪減，如需引用，請參閱原文。敬請關注！

2015年11月發布的「《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》起草的有關情況說明」指出，「要堅持市場化改革方向，加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，堅守住不發生系統性風險的底線。」

自此，輿論界、實務界和學界不斷有聲音提出：「統籌協調監管」意味著「一行三會」的監管框架將被打破，將在此後的金融改革中選擇新的監管模式，一個「大一統」的金融監管格局彷彿呼之欲出。

2016年12月召開的中央經濟工作會議提出「要深入研究並積極穩妥推進金融監管體制改革」，對比該會議2015年「抓緊研究提出金融監管體制改革方案」的措辭，有業界研究據此認為：「監管體制改革的方案已經確定，2017年將穩妥推進」。

按照慣例，五年一次的全國金融工作會議有望在2017年召開，而金融監管體制改革必然是本次會議的重要議題，因而近日學界關於「一會三委」監管模式的討論再度升溫。目前究竟應該選擇怎樣的金融監管模式呢？

金融監管的

全球挑戰與問題

金融改革是全面深化改革的重點和難點，而金融監管體制改革又是金融改革的核心內容之一。鑒於全球金融業的高度連接性，這一問題的解決不可能僅僅考慮本國的發展現狀和制度需求，而應同時基於對金融全球化及全球金融治理的趨勢研判，並借鑒發達國家金融監管制度設計的基本理論和實踐經驗。

(一）金融全球化及相關監管理論與實踐

金融全球化是經濟全球化的重要組成部分，是金融業跨國發展而趨於全球一體化的走勢，是全球金融活動和風險發生機制日益緊密關聯的一個客觀歷史過程，主要表現形式為：金融資本流動自由化、金融機構經營跨國化、金融市場一體化。

在金融全球化背景下，世界各國採取的金融監管模式主要有三種，即統一監管模式、分業監管模式和不完全統一監管模式。

其中，統一監管模式是指對不同的金融行業、金融機構和金融業務均由一個統一的監管機構（可以是中央銀行或其他機構）負責監管；分業監管模式是指在銀行、證券和保險三個業務領域內分別設立一個專職的監管機構，負責各行業的審慎監管和業務監管；而不完全統一監管模式則是按監管機構不完全統一和監管目標不完全統一劃分，是對以上兩種監管的一種改進模式。

2008年金融危機以後，為了回應金融風險在全球範圍內高度連接所帶來的新挑戰，主要發達國家均推行了積極的金融監管體制改革，包括：美國在金融穩定監督委員會的協調機制下基本維持了多頭監管模式，英國由金融服務管理局的單一監管模式改變為審慎監管與行為監管並重的雙峰監管模式，而歐盟則在某程度上實現了歐盟金融監管局牽頭下的跨國協同監管模式。

雖然主要發達國家的監管改革方案存在具體差異，但從監管目標這一角度來考察都殊途同歸。正如有學者指出的，各國的很多措施都體現了G20倫敦峰會《加強金融體系宣言》的精神並遵循了G20會議上的承諾，這些共識包括：

第一，強調關注系統性風險的重要性，加強宏觀審慎監管。如三大國的金融監管改革方案均指建立了跨部門委員會，以設定和貫徹統一的金融監管目標，如美國金融服務監督委員會（FSOC)、英國金融穩定委員會(CFS)和歐盟系統性風險理事會（ESRC)。

第二，加強中央銀行在審慎監管方面的職能，包括美聯儲、歐洲央行和英格蘭銀行牽頭審慎性監管的地位，在改革后均變得十分突出。

第三，強調全面監管和合作監管理念，力圖加強同一監管機構內部、不同監管機構之間，乃至不同國家監管機構之間的合作和協同，以應對金融高度連接性帶來的新挑戰。如美國建議各國與其一同提升監管標準，並試圖與各國在監管資本標準、全球金融市場監管、國際金融公司監管和危機預防管理等四個方面達成一致。歐盟改革方案建立的泛歐監管體系，無疑有助於整個歐盟及其成員國之間的監管合作。

由此可見，不論是合併監管、分業監管，還是多頭監管、雙峰監管，這些基於監管機構的總體數量、組織形式作出的監管模式分類，在金融全球化的背景下尤其是2008年金融危機后都已不再具有理論和實踐上的指導意義；因為在這一時期，主要發達國家都轉而更加強調監管目標的統一性而非監管機構的單一性，也就是說，統一監管可以通過特定監管機構的內部分工或通過不同監管機構的外部協同來實現。

當然，在金融全球化的演變過程中，上述金融監管理論與實踐還將繼續面臨持續乃至更大的挑戰。例如，為了應對英國脫歐所帶來的衝擊、歐盟的難民湧入問題與分離主義危機以及美國新任總統川普放鬆金融監管的主張，各國可能進一步調整其現行金融監管模式。

(二）金融及其監管體制改革問題

與世界上其他國家一樣，目前也面臨自身金融體系的固有缺陷、高度複雜的全球金融風險以及發達國家的金融強勢地位等多重挑戰，應對這些挑戰就要在金融領域開展和深化一系列改革：

第一，國內金融的充分市場化，包括金融機構的投資主體多元化、市場化運作，金融產品包括利率和匯率的市場定價，也包括發展小微金融、農村金融和普惠金融，以解決金融領域的民權和民生問題；

第二，涉外金融的審慎全球化，包括通過自貿區機制、人民幣國際化以及金融走出去戰略，逐步審慎地向全球開放境內金融市場；

第三，建立金融的國際形象，包括通過金磚國家平台和其他金融論壇，探索和建立符合本國、本區域和全球利益的金融治理模式，積极參与國際貨幣基金組織和世界銀行新一輪的國際貨幣和金融規則和體系改革，尋求戰略合作國家和國際金融體系主導國家的理解和認同。

上述諸項金融改革所要達致的，是金融在行業、國家乃至國際層面的戰略目標，金融監管體制改革的難點正在於此，而其可能路徑也與此密切相關。

首先，國內金融的市場化，必將要求金融監管在審慎性監管以及市場行為監管方面採取統一的政策目標，否則將無法應對市場主體多元化的要求，無法有效監管新型市場主體，如金融集團以及互聯網金融機構，也無法維護市場競爭和保護金融消費者的權益；

其次，金融的全球化，包括人民幣國際化、自貿區建設、國內金融市場開放程度加深以及金融走出去戰略，必將要求金融監管能夠在宏觀層面把控金融的整體風險，加強金融對抗全球性和區域性金融危機的能力，有效監控本國金融業的系統性風險，有效防範國際金融風險的跨境傳播；

最後，金融全球治理和國際監管合作是金融全球化的重要內容和必然產物。美國金融危機表明，金融風險的國際性傳播、金融市場的高度連接性、金融產品的高度複雜性，以及金融機構的跨國經營都要求在國際層面統一監管標準和監管方法，加強監管信息交流和監管合作。

在金融全球化的背景下，綜合本國金融及監管體制改革目標，無論採取何種組織、結構和層級的設計，目前所選擇的金融監管模式，必須有助於實現宏觀審慎監管、微觀審慎監管和市場行為監管在目標、標準和行動上的統一性和協同化，以有效應對系統性風險、經營性風險並切實維護市場競爭環境、保護金融投資消費者權益。

「單一機構為基礎的

監管模式」並非良方

要實現上述金融及監管體制的改革目標，必須對「一行三會」的現行監管模式進行調整。這種調整是否必須走機構合併的「大一統」老路呢？首先要考察的是，是否具備選擇和實施單一機構監管模式的迫切必要性和現實可能性。

第一，根據金融行業現狀和近期發展趨勢，是否具有轉換為單一監管模式的迫切必要性？

第二，從目前監管模式轉換為單一監管模式面臨哪些主要障礙，是否具有操作可能性並符合經濟原則？

第三，轉換為單一監管模式是否能針對性地解決金融監管目前所面臨的問題，是否能切實提升監管效能和優化監管資源？

(一）必要性存疑：金融混業化程度尚低

單一監管模式的支持者在論證其必要性時，往往提出該種監管模式更適應金融業「混業經營」的新情況，包括金融控股集團的產生、新型金融主體的出現、金融產品和服務的複雜化、金融創新不斷湧現等。但筆者認為，暫且不論金融混業經營與單一監管模式之間的聯繫是否必然，僅就金融目前相對較低的混業化程度來說，為此而選擇單一監管模式的必要性不足。

第一，雖若干金融集團已經形成，但在數量上仍是金融市場主體的少數。有論者認為，「隨著金融集團化趨勢的不斷加快，金融控股集團、銀行控股集團與企業集團（綜合集團）公司控股下的金融四大產業支柱之間業務交叉更加頻繁，事實上，金融業已經形成了混業經營之勢」。但實際上，金融集團的數量在市場上仍然很少，雖然很多金融集團都在謀求金融全牌照，但大量存在的市場主體仍然是分業經營的銀行、保險或證券等金融機構。

第二，雖然新型金融機構不斷湧現，但並未突破原有金融業務和服務分類。如有學者認為：

「互聯網金融開始涉獵銀行、證券、保險等金融業務，並且其內部金融業務相互摻雜、相互滲透的局面逐步形成，互聯網金融業呈現出綜合經營的發展趨勢，隨著互聯網金融跨業經營的進一步發展，金融業務的綜合性和交叉性會越來越深入，互聯網金融集團公司會成為未來互聯網金融經營的主要形式，現行的分業監管模式不能對其進行有效監管」。

但從本質上來說，互聯網金融的實質是傳統金融產品和服務的互聯網化，如網路信貸基本屬於信用中介業務，網上基金銷售、網上資金眾籌僅僅是銷售和籌資渠道的變化，這並不影響按照原有模式對其進行監管；同時，銀行、保險和基金等不同金融產品在同一互聯網平台上銷售，也並非嚴格意義上的金融混業，而只是銷售渠道的綜合化而已。

第三，儘管有金融控股公司的出現或金融機構之間的交叉持股，但並未影響金融機構在實際業務中的分業經營局面。有學者提出「目前實行的嚴格的分業監管體制，很難對金融控股公司及其所開展的金融業務進行有效監管」。

但必須明確的是，在現有金融法律和監管框架下，金融控股公司在所控股的金融機構中履行的是股東權利，主要通過股東決策機制、高管任免權力等影響所控股金融機構的總體戰略和經營情況，但其本身並不實際經營金融業務，因此不存在就業務層面對金融控股公司進行監管的問題。同樣地，雖然銀行系保險公司、銀行系基金公司等金融機構交叉控股或持股的情況確實存在，但其業務和經營上的防火牆依然有效。

第四，雖然某些複雜金融產品和綜合金融服務已經出現，但滿足企業和個人主要金融需求的仍然是傳統產品和服務。如有學者指出，目前市場上的理財產品將商業銀行與證券、保險和信託等金融機構聯繫起來，這種金融產品和服務的複雜性和綜合性，要求單一監管模式的出現。

也有學者認為，以不同類別金融機構基礎資產而創造的金融衍生產品，涉及不同金融業務的內嵌性風險，因而需要單一監管機構的整體監管。但從監管效果看，單一機構對複雜金融產品和綜合金融服務的監管效果，不一定優於多個機構的共同監管效果，這主要與監管機構的整體協調、風險識別和管控能力有關，而無關這一監管職能是否由單一機構履行。

(二）經濟性存疑：金融法規整合成本甚高

單一監管模式的建立，需要在金融立法方面進行根本調整和重大變動，但由於所涉法律法規眾多，且需要處理諸項立法之間錯綜複雜的關係，要在短時間內集中完成這一綜合性的立、改、廢工作幾乎是「不可能完成的任務」。

第一，需要集中制定、廢除和修改一批金融監管法。目前，「一行三會」依據不同的法律履行監管職能且都直接向國務院彙報，如果要建立單一機關機構，勢必需要修訂與此相關的金融監管法。如《人民銀行法》第2條、《銀行業監督管理法》第2條、《證券法》第178條、《保險法》第134條有關監管部門的職能、職責都有差異，如果統一在單一的監管機構內，沒有理由繼續保留這些差異，而應當對相關法條進行修訂，這又是一個浩大的工程。

第二，需要集中制定、廢除和修改一批有關金融機構設立、運營的法律法規。根據現在分業監管的框架，「一行三會」均有頒布相關法規和部門規章的權力，因此各自形成了一套規範體系，以分別監管相關金融行業的機構和活動，如專門規範銀行業金融機構和金融活動的《商業銀行法》《外資銀行管理條例》等，專門規範證券業金融機構和金融活動的《證券法》《證券投資基金法》等，專門規範保險業金融機構和金融活動的《保險法》《外資保險公司管理條例》等。

另外，還有《信託法》《徵信業管理條例》《金融資產管理公司條例》等針對不同金融機構和活動的法律法規，目前均在一行三會的框架下實施和運作，一旦併入單一監管機構，將需要投入巨大精力進行修訂和整合。

第三，需要在現行金融產品和服務相關的部門規章、規範性文件之間建立聯繫、統一標準。除了針對監管機構、金融機構的法律法規，一行三會還制定了眾多的部門規章、規範性文件以監管相關金融產品和服務，這些部門規章和規範性文件雖然針對不同的金融產品和服務，但如果併入單一監管機構，則應當在規範的形式和內容方面進行統一，也應當就不同金融產品、服務中的同樣或者類似問題實現監管標準的統一，同時要在這些金融產品和服務交叉的情況下做好銜接性的監管安排，這一工作是極其複雜和艱巨的。

(三）實效性存疑：不必然提升監管效能

關於單一監管模式的組織架構設計有多種建議，其中比較典型的有：在國務院層面設立一個高於銀監會、證監會和保監會（以下簡稱三會）的國家金融監督委員會，作為統一監管機構，而將三會轉化為該委員會下設的專門監管局或內設部門（可稱為「方案一」）；或是將人民銀行的職能擴大，並設定為單一的金融監管機構，三會職能、機構和人員併入人民銀行（可稱為「方案二」）。

有一些學者提出，這種超級監管機構（也就是建立單一監管模式）的優勢主要在於：可以擴大監管規模效應，降低監管綜合成本；可以更好地抗衡金融集團，對其實施全方位監控；可以避免政出多門，杜絕監管真空；可以緩解監管人才匱乏問題，有效集中地利用監管資源。13但結合金融監管的現狀，我們不難看出，上述種種好處只是鏡花水月，而不具備現實可能性。

第一，監管機構的簡單合併不必然導致監管能力的提升。上述方案一在現有監管框架中增加了一個總括的新的監管機構，但並未相應取消三會的原有機構和職能，可以看作是一種「新設合併」的模式。在這種機構改革中，三會與該新設委員會之間的關係仍需理順，如何進行分工合作，如何平衡充分授權和集中決策，這些問題如果沒有得到妥善解決，可能削弱而不是加強整體的金融監管能力。

方案二通過將三會併入央行的模式實現單一監管，可以看作是一種「吸收合併」的模式。這種合併方案的主要問題是，央行的貨幣政策決策者的地位可能受到削弱，同時，將三會具體的微觀審慎監管職能和市場行為監管職能納入央行，可能會幹擾其應當履行和加強的宏觀審慎監管職能，影響整體的金融監管效能。

第二，監管機構的簡單合併不必然導致監管成本的降低。有學者引用2000—2001年美國的金融總監管費用是日本的20倍這一數據，試圖說明分業監管成本高於混業監管，但筆者認為，這一引用並未說明是否考慮了美、日金融市場規模、結構的差異，因而說服力不足。

同時，該學者認為，金融機構同一個監管機構打交道，服從一套規則，這也可以間接降低監管成本，但這一論斷並未考慮監管機構整合和監管規則整合本身的成本，也未考慮金融機構在日常業務中主要還是受到某個或某幾個專業監管者的監管，無論其是單獨的監管機構，還是某個超級監管機構的內設部門。

根據過去歷次機構精簡或者機構改革的經驗，如果沒有清晰的政策方向和職能劃分，如果沒有做好職能銜接和協調，機構改革的成本往往是巨大的，其後運行中的磨合成本和調試成本也非常大。可見，這兩種以機構改革為入手點的方案，都不能確保監管綜合成本的降低，反而可能在短期內導致監管成本激增。

第三，監管機構的簡單合併不必然消除監管重疊或監管真空。有觀點認為，「隨著金融業創新的發展，各金融機構的界限越來越模糊，分業監管體系可能不能完全覆蓋一些新型的金融機構」。但筆者認為，監管職能重疊或者過度監管的起因並非有多個監管者的存在，而是監管者之間的職能互不協調、互不銜接；同樣地，監管真空或監管缺位問題的解決也不必依賴單一監管者的設立，而是可以立足於加強監管信息共享和聯合執法。

第四，金融控股公司和金融集團監管並不必然要求監管主體的單一性。「監管組織形式對應金融機構組織形式」衍生於機構監管理論，即金融監管的組織形式應當與金融機構的組織形式一致，這樣才能有效地對相應市場主體進行監管。例如，市場主體是分業經營，就應當採用分業監管模式下的多頭監管模式，而如果市場主體混業經營，就應當有與其對應的綜合監管機構。

不得不說，這種簡單機械的監管理念已經過時，綜合國際金融監管理論和實踐的變遷，機構監管已經被後來的功能監管所改變，目前較為先進的是目標監管理論。在目標監管的模式下，從監管方法上看，要應對金融控股公司和金融集團的監管挑戰，必須依賴於監管信息的有效獲取以及在有效信息分析基礎上的正確決策，而不必然要求由一個單一的監管機構對其進行監管。

第五，單一監管機構的建立無助於監管人才和經驗的補足。單一監管機構的設立有賴於機構整合和人員調整，但這些舉措並不能實際解決監管人才和經驗缺乏的問題。

其主要原因包括：

其一，監管人員的聘用，大多採用應屆畢業生招聘的方式，雖然近年逐步增加了社會招聘的比例，但真正具有金融機構運作和實務經驗的仍是少數，這一人員知識和經驗的結構，不會因為機構合併而改變；

其二，目前分業監管的體制剛剛形成十餘年，各監管部門的人才培養還在分業監管領域中不斷專業化的階段，只是在最近才實現總會一級領導的人員調動和輪換，並未形成可以實施混業經營和綜合監管的人才隊伍；

其三，金融全球化背景下，要求各國參與國際監管合作和全球金融治理，但由於監管人員大多是本系統培養的，缺乏國際市場、機構的運營、管理和監管經驗，即使機構合併也無法回應這一人才國際化的要求。

「以協同為基礎的

統一監管模式」更具優勢

如上所析，單一機構為基礎的監管模式並不完全符合金融行業的發展現狀，簡單地集中監管權力不能切實解決監管重疊、監管真空和監管套利等現實問題，簡單地合併監管部門並不必然導致監管效能的提升或監管資源的優化，而且向這種模式轉換的改革成本巨大、人才儲備不足。

因此，筆者認為：目前不宜採取單一機構為基礎的監管模式，也不具備選擇這種模式的迫切必要性和現實可能性；在金融監管模式的選擇上，不必追求監管機構在組織形式上的單一化，而應以監管目標的統一性、監管標準的一致性以及監管行動的協同性為政策導向，這種模式可稱為「以協同為基礎的統一監管模式」。

相較於「以單一機構為基礎的監管模式」，其主要優勢如下：

(一）監管目標統一化：有利於儘快啟動改革和推進實施

第一，以統一監管目標代替整合監管部門，有利於擱置相關爭議、儘快啟動改革。近年來政界、業界和學界關於金融監管體制改革的討論此起彼伏，歷次中央經濟工作會議和全國金融工作會議也多有提及，但目前仍未形成一致和確定的方案。在各種提議中，合併「一行三會」的金融監管大一統方案無疑引發了各方的最大疑慮和爭論，機構改革所涉及的相關部門和人員切身利益確實在某種程度上導致了改革方案的難產。

近期亦有權威人士向媒體透露：「目前不同部委官員對金融監管改革意見分歧仍然很大，並沒有達成共識。明年出台大力度機構改革措施，不僅面臨思想認識的阻力，也面臨利益調整的阻力，還面臨改革效果不確定的風險，幾乎不可能」。

如採用以協同為基礎的統一監管模式，從統一監管目標而非合併監管部門入手，則有利於擱置爭議並儘快啟動改革，畢竟複雜多變的金融全球化形勢以及國內金融監管的諸多問題確實時不我待。另如最近有學者根據實證研究所指出的，小規模、低成本的監管改革往往取得了更大和更好的成效。相較於單一監管模式所需進行的大規模法律法規調整，採用協同監管模式的初始立法成本較低。

目前「一行三會」的監管目標各不相同，可先通過高階立法（如制定《金融監督管理法》）適度修正現行法律，以確立不同監管部門的統一監管目標，繼而據此修訂《人民銀行法》第2條第2款、《證券法》第178條、《保險法》第134條和《銀行業監督管理法》第1條的相關規定，為各個部門落實和實施統一的監管目標設定法律約束和提供法律保障。

第二，通過明確相關職責，有利於在發揮「一行三會」自身專業優勢的同時形成監管合力。金融監管統一目標的制定應基於的金融行業發展和監管現狀，並可借鑒美國《多德一弗蘭克法案》、英國《金融服務法》、歐盟《金融監管體系改革》和G20倫敦峰會《加強金融體系宣言》的相關內容；在統一的監管目標之下，可根據現有監管部門的不同專業、人員和經驗優勢明確相關職責，以推進宏觀審慎監管、微觀審慎監管與市場行為監管的有機結合。

（1)借鑒美聯儲、英格蘭銀行在金融危機后的職能設置，加強人民銀行在金融監管統籌和宏觀審慎監管中的作用，包括明確由央行負責宏觀審慎監管，建立系統性風險的檢測和評估制度;明確由央行統籌，會同三會共同制定微觀審慎監管、市場行為監管的一般性原則和規則；

建立和強化央行的金融綜合執法、金融消費者保護、金融集團監管(負責統籌監管系統重要性金融集團）、跨業金融產品服務監管、信用評級機構監管等職能；統籌協調一行三會在審慎監管和行為監管方面政策上和執行中的重疊、衝突和銜接問題；在G20框架下開展國際金融監管合作，參與全球金融治理。

(2)明確銀監會、證監會和保監會的監管地位，強化三會在微觀審慎監管和市場行為監管中的重要作用，並明確其協同央行開展金融審慎性監管的職能。

（3)以立法形式設立或明確金融監督管理中的逐項協同機制，包括金融監管聯席會議制度、金融監管聯合立法執法制度和金融監管信息共享制度。

第三，有利於對口開展國際金融監管合作，協同參與全球金融治理。在金融全球化的形勢下，英美和歐盟在金融監管體制改革中均強調了國際合作的必要性，否則無法有效防範金融風險的跨國、跨市場蔓延，一國的金融監管可能由於缺乏國際合作而歸於失敗。

統一監管目標應明確「在保持同一個聲音」的前提下「一行三會」在不同層面的國際監管合作職能，包括在國際貨幣基金組織、G20金融問題中的統一政策表達，在巴塞爾委員會、國際證監會組織和國際保監組織中發揮不同作用，並依託金磚銀行、亞投行開展相關區域性金融監管合作。金融監管者參與國際監管合作和全球金融治理的政策目標應當非常明確，即從熟悉規則、運用規則向影響規則與制定規則邁進。

(二）監管協同制度化：有利於消除監管重疊、真空和套利

第一，金融監管分工協作制度化，有利於消除監管重疊和真空問題。在統一監管目標之下，通過建立金融監管分工協作制度，由「一行三會」共同簽署金融監管合作備忘錄，明確各監管機構在宏觀審慎監管、微觀審慎監管和市場行為監管方面的具體分工，包括：

人民銀行統籌宏觀審慎監管的職責，以及三會在本行業領域協助央行做好宏觀審慎監管；由「一行三會」共同制定和實施微觀審慎監管、市場行為監管的一般性原則和規則；在金融監管綜合執法、金融消費者保護、金融集團監管、跨業金融產品服務監管、信用評級機構監管等方面進行監管協同等。同時，還應建立與財政部、發改委等相關部門的分工配合及協調機制。

建立這些機制的同時，應明確具體工作流程和專責人員，對於不能落實相關協同機制、未能實施相關配合行動的機構和部門，要依照相關法律和制度追究具體責任和管理責任，這有利於消除目前職責分工中存在的某些重疊和真空問題。

第二，金融監管聯席會議制度化，有利於解決全局決策者虛位以及監管政策的衝突、短視和遲滯問題。在金融監管協調方面政府已經作出了一些努力，包括：2003年銀監會、證監會和保監會聯合發布的《金融監管分工合作備忘錄》、2013年國務院《關於同意建立金融監管協調部際聯席會議的批複》。

但依據這兩個文件成立的聯席會議存在如下問題：

其一，能議而不能決。聯席會議僅能就金融監管中需要協調的問題進行討論而不能作出決定，相關建議須上報國務院決策，這導致會議偏於務虛討論、政策層面的協調，而不能對金融監管的長效機製作出合理安排。

其二，召開頻次較低。聯席會議每季度召開一次，雖然可以召集臨時會議，但其並非常設性機構，因而無法對金融市場和金融監管中的問題作出及時、有效的回應。

其三，缺乏後續跟進。聯席會議僅設有日常聯絡機制和秘書機構，並無具體機制對於金融協調措施的落實情況進行跟蹤和督辦。因此，在後續金融監管體制改革中，有必要將聯席會議予以制度化，如賦予決策許可權、提高會議頻次和建立工作跟進機制，同時應明確該委員會在制定統一金融監管標準、整體監管合作規劃和長效監管協調機制方面的職權。

第三，金融監管聯合行動制度化，有利於取得監管實際效果、消除監管套利行為。近年，各監管機構已開始嘗試運用聯合行動的方式來解決跨業監管、創新金融活動和新型金融機構的監管問題。

例如，2007年針對反洗錢監管問題，人民銀行、銀監會、證監會、保監會聯合發布了《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》；2014年針對銀保合作中的合規問題，保監會、銀監會聯合發布了《關於進一步規範商業銀行代理保險業務銷售行為的通知》；2015年針對互聯網金融的監管問題，人民銀行、工業和信息化部、公安部、財政部、國家工商總局、國務院法制辦、銀監會、證監會、保監會、國家互聯網信息辦公室聯合發布了《關於促進互聯網金融健康發展的指導意見》。

在這些聯合行動中，各監管機構已經開始嘗試建立事前協商規則、事中分工協作、事後信息共享等機制，後續改革應對此予以充分肯定和逐步規範，明確與聯合監管行動發起、授權、實施、執法和效果核查相關的程序性要求。這種制度化的監管聯合行動有利於杜絕監管套利問題，並逐漸在相關領域摸索和建立統一的監管標準。

(三）監管措施信息化：有利於提升監管效能和衡量監管實效

第一，建立統一的金融監管信息平台，有利於降低監管成本、提升監管效能。統一的金融監管信息共享平台應當包括所有金融機構的實時信息，而不區分是否屬於不同的金融行業或由不同監管機構監管，這有利於在信息共享的基礎上打破分業壁壘，以統一數據格式、動態參數校驗和區塊鏈等技術手段保證相關信息的準確性、全面性和連接性。

從數據種類上看應包括：用於宏觀審慎監管的數據信息，如為發揮央行的貨幣政策職能以及宏觀審慎監管職能，應通過證監會、銀監會的信息共享，使其獲悉證券市場融資融券的槓桿率、信貸市場中按揭貸款的槓桿率；用於微觀審慎監管的機構經營信息，如各金融機構尤其是屬於同一金融集團下金融機構的關聯交易信息、互相持有的金融工具數量和風險狀況，以及內部控制、公司治理和財務信息等；用於市場行為監管的金融產品和服務信息，如銀行理財產品的信息可以與作為其基礎資產的基金、保險、信貸、信託產品信息進行互相印證和分析，以實現金融產品交叉風險的識別和早期預警。

第二，實現有效數據分析基礎上的科學決策，有利於衡量監管措施的實效。美國監管體系要求。必須能夠衡量監管規定的實際效果，並以此採取監管改進措施。

目前的監管現狀是，在監管決策方面，由於缺乏真實全面的基礎信息或有效深入的數據分析，某些監管決策往往是以單一風險事件、片面政策導向乃至錯誤統計數據為基礎的；不同監管機構僅根據自身所獲取的信息進行決策，而並未綜合考慮審慎監管和行為監管的全局和趨勢，導致某些監管決策在效果上是互相抵消的、在執行中是互相矛盾的；同時，監管決策缺乏執行層面的信息反饋，諸多監管決策的效果評估依賴於被監管機構的報告和監管機構的點對點檢查，並未反映監管決策的實際效果。

因此，在統一監管目標之下，構建對監管信息的科學分析方法、框架和體系，有利於在有效數據分析的基礎上作出監管決策，並通過後續數據追蹤和反饋分析來評估、改進相關監管措施的實效。

第三，注重趨勢性分析和風險預警能力，有利於對抗順周期性、提高監管前瞻性。在金融危機后，發達國家在金融監管體制改革中特彆強調監管信息的搜集、分析和共享，其主要原因是金融與經濟運行中的「順周期性」問題，而要應對這一問題，必須提高宏觀審慎監管中趨勢性分析的能力，以便及早發出風險預警並採取審慎性的監管幹預，如對資本結構和要求、損失準備金和槓桿率的調整。

同時，在微觀審慎監管和市場行為監管中，應對金融機構的信用狀況、違約概率，金融消費者的投訴、反饋，乃至國際金融市場對國內機構、產品、服務的風險傳遞進行趨勢性的分析，以便及時調整監管政策，並及時作出風險預警和應急預案，這將大大提高監管措施的前瞻性。

美國學者傑里米·里夫金（JeremyRifkin)認為，信息時代的「萬物互聯」一方面產生了巨大複雜的不確定性和風險，而另一方面使產品和服務的邊際成本降至趨近於零'目前金融行業和金融風險的高度複雜性和連接性，與信息技術在金融領域的運用息息相關，而金融監管成本的降低、監管協同的實施乃至整體監管目標的實現，也必須建立在全面信息共享和有效數據分析的基礎之上。

因此，監管措施向信息化和智慧化的轉型應構成金融監管改革的重要組成部分，但統一信息平台的科學構架、信息格式與來源的精確定義和數據分析方法的創建創新，均需要相關監管部門統一監管目標、發揮專業優勢、分享經驗信息和貫徹協同配合，並非簡單的監管機構合併或者監管權力集中所能達致。

如凱文·凱利(Kevin Kelly)所說：「在這個時代（信息時代），開放者贏，中央控制者輸」，在這個時代，集中控制式的管理必將讓位於以信息為基礎的、去中心化的分散式管理，相對於單一監管模式所強調的權力集中和組織合併等傳統管理觀念，以協同為基礎的統一監管模式似乎更合乎信息時代的管理新思維。

綜上所述，從金融全球化和比較法的角度，並結合本國金融行業和監管現狀，筆者認為，不具備選擇單一機構監管模式的迫切必要性和現實可能性，而應選擇以協同為基礎的統一監管模式。相較前者，後者更便於及時啟動、更具制度包容性、更針對現實問題、更能取得實效、更易衡量成效，且改革成本更小並更符合信息化、分散式管理的趨勢。誠然，一國的金融監管模式的選擇取決於多重力量的複雜互動以及諸種價值的妥協平衡，但無論如何，這一選擇最終應本著務實、開放和前瞻的態度作出。

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