【授權發布】五部門有關負責人詳解《「十三五」國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》

織就「十三五」國家老齡事業發展和養老體系建設宏偉藍圖

3月28日上午，全國老齡辦、民政部、國家發展改革委、人力資源社會保障部、國家衛生計生委等五部委聯合舉辦《「十三五」國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》（以下簡稱《規劃》）新聞發布會。

全國老齡辦副主任朱耀垠主持會議，民政部社會福利和慈善事業促進司副司長孟志強、發展改革委社會發展司副司長郝福慶、人力資源社會保障部養老保險司副司長賈江、衛生計生委計劃生育家庭發展司副司長蔡菲出席發布會，並回答記者問。

朱耀垠

(全國老齡辦副主任)

編製實施《規劃》，是貫徹黨中央、國務院積極應對人口老齡化決策部署的重要舉措，也是落實《中華人民共和國老年人權益保障法》的必然要求。本次《規劃》充分體現了《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》「積極應對人口老齡化」專章的要求，總共設置了11章33節內容，確立了「四梁八柱」的目標任務：即「多支柱、全覆蓋、更加公平、更可持續的社會保障體系更加完善；居家為基礎、社區為依託、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系更加健全；有利於政府和市場作用充分發揮的制度體系更加完備；支持老齡事業發展和養老體系建設的社會環境更加友好」等四項發展目標，以及「健全完善社會保障體系、健全養老服務體系、健全健康支持體系、繁榮老年消費市場、推進老年宜居環境建設、豐富老年人精神文化生活、擴大老年人社會參與、保障老年人合法權益」等八大重點任務。《規劃》充分體現了以人民為中心的發展思想和「創新、協調、綠色、開放、共享」新發展理念要求，注重頂層制度設計和供給側結構性改革，致力於推動老齡事業和養老體系統籌融合發展。

郝福慶

記者：《規劃》出台的背景是什麼？

郝福慶：《規劃》出台有3個背景：

第一是人口老齡化形勢使然。人口老齡化呈現出總量大、速度快、不平衡的特點。一是總量大。2016年60歲以上老年人口已超過2.3億，佔總人口比例達到16.7%。到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，佔總人口比重提升到17.8%左右。預計到本世紀中葉到本世紀50年代老年人口將達到4.8億左右，將進入深度老齡化階段。在這一過程中，老年人口數量始終居於世界第一位。二是增速快。2000年，同世界總體同步進入老齡化社會，但是預計2000年—2050年，老年人口比重的增加速度是同期世界老年人口比重增加平均速度的2倍多，屬於老齡化速度最快國家之一。三是不平衡。人口老齡化程度區域、城鄉之間不平衡，尤其是農村養老問題突出，目前城鎮化率達到56.1%，但農村老年人口佔全國老年人口比例達到56.4%，比城鎮高12.8個百分點。

第二是養老體系短板明顯。老齡事業發展和養老體系建設是一項複雜的系統工程，不僅包含社會保障、養老服務、健康支持等體系的健全完善，還包含著繁榮老年消費市場、建設老年宜居環境、豐富老年人精神文化生活、擴大老年人社會參與、保障老年人合法權益等具體工作任務。「十二五」時期，老齡事業和養老體系建設取得長足發展，但我們也清醒地認識到，與人民群眾的期盼相比，還存在著不少短板亟待補齊。一是體系不全。以社會保險、社會福利、社會救助等制度為主要內容的社會保障體系還需根據老年人的需求進一步健全完善，養老服務有效供給的數量、質量和結構與人民群眾日益增長的多樣化養老服務需求相比還存在較大差距，老年宜居環境建設還存在一定薄弱環節。二是機制不活。「政府包辦」的傳統思維還有一定市場，公平競爭的市場環境還未有效形成，政府「看得見的手」轄區過大過寬，市場「看不見的手」作用未充分發揮，市場監管還需進一步加強，市場環境還有待規範，涉老法規政策系統性、協調性、針對性有待增強，政策落實還須破解「最後一公里」問題。三是人才不足。養老服務人才隊伍數量短缺和素質不高，養老機構普遍反映招工難、留人難，養老人才晉陞通道不暢，制約了養老服務業的發展。四是參與不夠。全社會正確認識、積極接納、大力支持老年人參與社會發展的氛圍還未完全形成，老年人力資源開發和志願服務力度還不夠，侵害老年人合法權益的事情時有發生，老齡工作基層基礎還比較薄弱。因此，以問題為導向，統籌謀划，系統應對，有效破解養老體系發展短板是出台《規劃》的出發點和立足點。

第三是中央部署要求。黨中央、國務院就積極應對人口老齡化做出一系列重大部署，為發展老齡事業、建設養老體系提供了強有力的政治保證。「十三五」時期，依然處於人口紅利期，經濟則保持中高速增長，是解決人口老齡化問題的重要窗口期。「十三五」規劃《綱要》把積極應對人口老齡化單獨設立一章，並提出促進人口均衡發展，健全養老服務體系等重點任務。編製實施《規劃》，是貫徹黨中央、國務院積極應對人口老齡化決策部署的重要舉措，是完成「十三五」規劃《綱要》重要任務的有力支撐，最終目的就是要讓各級政府高度重視，全社會共同參與，夯實老齡事業發展和養老體系建設的制度基礎、物質基礎、人才基礎、技術基礎和社會基礎，形成全社會積極應對人口老齡化的大格局。

記者：《規劃》出台對養老服務業發展具有什麼推動作用？

郝福慶：養老服務既是涉及億萬群眾福祉的民生事業，也是具有巨大發展潛力的朝陽產業。《規劃》是「十三五」時期養老服務業發展的指南針、指揮棒。

一方面，《規劃》著力保基本、兜底線、惠民生，通過打好制度、政策和資金的「組合拳」，有效保障面向老年人的基本公共服務供給，進一步織密築牢老年人基本民生保障安全網，增強兜底保障能力。

另一方面，《規劃》提出加快形成統一開放、競爭有序的市場體系，鼓勵市場提供多層次多樣化養老服務，繁榮養老服務市場，提升養老服務質量。具體來看，一是做大增量。《規劃》強調轉變政府職能，降低准入門檻，鼓勵民間資本進入養老市場，對「繁榮老年消費市場」單獨設立一章，要求支持養老服務產業與健康、養生、旅遊、文化、健身、休閑等產業融合發展，豐富養老服務產業新模式、新業態，加快形成產業鏈長、覆蓋領域廣、經濟社會效益顯著的養老服務產業集群。二是盤活存量。繼續以供給側結構性改革為主線，深化養老服務業放管服改革，鼓勵整合改造企業廠房、商業設施、存量商品房等用於養老服務，同時深化公辦養老機構改革，提升服務效能，增強活力，把寶貴的養老資源用好盤活。三是提升質量。具體來看，就是實現「四個轉型」：推動理念轉型，堅持以人為本，質量優先，讓提高供給質量的理念深入人心；推動管理轉型，依託大數據、「互聯網+」等現代手段提升養老服務的信息化、智能化水平，實現養老服務供求有效對接，促進管理水平再上新台階；推動產品轉型，努力增加新品種，變粗放為精細，全面提高設計、研發、生產製造老年用品的能力，促進老年產品升級換代，加強質量管理，保障養老產品安全可靠適用；推動服務轉型，加強養老機構服務質量監管，建立健全養老機構服務評估制度，支持各類服務主體為老年人提供滿意的服務、放心的服務、可持續發展的服務。

孟志強

記者：十三五」時期在鼓勵社會力量參與發展養老服務方面，民政部有哪些具體落實舉措？

孟志強：2013年《國務院關於加快發展養老服務業的若干意見》下發以來，民政部會同相關部門初步建立了激勵社會力量投資發展養老服務業的政策體系。目前，激勵效果正逐步顯現，全國民辦養老機構發展迅速，約佔養老機構總數的40%，許多省份已經超過50%，養老服務業正成為社會投資熱點。這些激勵措施雖然取得一定成績，但與黨中央國務院的要求還有很大差距。問題主要集中在養老機構作為一般建設項目的審批和行業准入中存在的審批周期長、環節多、門檻高，以及優惠政策不落地等方面。

下一步，民政部將按照國務院要求，圍繞落實《規劃》各項任務，繼續加大對社會力量發展養老服務業的激勵扶持力度。一是結合《規劃》實施，抓好國務院辦公廳最近下發的《關於進一步激發社會領域投資活力的意見》的分工落實，持續實施好《國務院辦公廳關於全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》和民政部、發展改革委等13部門《關於加快推進養老服務業放管服改革的通知》等文件，完善配套措施，進一步降低制度性准入門檻。二是繼續落實好民政部等部門《關於鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》、《關於支持整合改造閑置社會資源發展養老服務的通知》，以及規劃建設、購買服務、土地供應、稅費優惠、補貼支持方面的扶持政策，充分釋放政策效益。三是按照「激發社會活力，充分發揮社會力量的主體作用，健全養老服務體系」的指導思想，將吸引社會力量參與的措施納入發展規劃、改革試點、地方激勵、提高服務質量等工作中去，實行全方位激勵。

賈江

記者：人社部如何貫徹落實《規劃》積極應對人口老齡化？

賈江：截至2016年底，60歲以上人口已達2.3億人，佔總人口的16.7%，65歲以上人口達1.5億人，佔10.8%，據預測，老年撫養比將由目前的2.8：1達到2050年的1.3：1。人口老齡化呈現的人口規模大、速度快、高峰持續時間長等特點，對經濟社會發展具有全方位和極其深刻的影響，並直接對養老、醫療保險制度的可持續發展帶來重大挑戰，必須及早應對、綜合應對、科學應對。

從養老保險方面看，主要是改革和完善養老保險制度，健全參保繳費激勵約束機制，多措並舉，綜合施策，實現基金長期平衡。一是在基金「增收」上下功夫。抓住城鎮化快速推進帶來的紅利，實行全民參保登記計劃，加大擴面征繳力度，實現應保盡保、應收盡收；進一步提高統籌層次，解決基金結構性矛盾，開展積累基金投資運營，提高基金抗風險能力；通過劃撥部分國有資本充實社會保障基金、做大全國社會保障戰略儲備、加大財政投入等措施，多渠道籌集資金。二是嚴格基金支出管理。在確保基本養老金按時足額發放的基礎上，嚴格控制提前退休，防止基金跑冒滴漏；建立基本養老金合理調整機制，保持適度待遇水平。三是發展多層次養老保險體系，減輕國家法定基本養老保險的壓力。主要是大力發展企業（職業）年金，鼓勵發展個人儲蓄性養老保險和商業養老保險，滿足不同群體保障需要。

從醫療保險方面看，一是針對人口老齡化加速增加醫保基金負擔的實際情況，健全醫療保險穩定可持續籌資和報銷比例調整機制，釐清政府、社會、個人的責任，監控基金運行風險。二是適應人口流動性增強的特點，建立和完善國家級異地就醫管理和費用結算平台，加快實現跨省異地就醫直接結算，加強異地就醫監管。三是根據高齡化態勢不斷加劇的趨勢，探索建立長期護理保險制度，保障失能、半失能老人長期護理需求。

我們相信，只要未雨綢繆，綜合施策，是能夠應對好人口老齡化挑戰的。

記者：請介紹一下探索建立長期護理保險制度總體考慮和試點進展情況。

賈江：據有關調查研究顯示，目前全國失能老年人約4000萬。失能老人長期照護已經成為經濟社會發展亟待解決的問題。

黨的十八屆五中全會和國家「十三五」規劃綱要明確提出探索建立長期護理保險制度，在深入調研並廣泛徵求社會各界意見的基礎上，2016年6月，我部組織開展了長期護理保險制度試點，選擇15個城市開展試點工作，探索改革路徑，積累試點經驗。試點的主要任務是：探索長期護理保險保障範圍、參保繳費、待遇支付等政策體系；探索護理需求認定、護理等級評定標準體系和管理辦法；探索護理服務機構和服務人員質量評價、協議管理和費用結算等辦法；探索管理服務規範和運行機制。在總結試點經驗的基礎上，力爭在「十三五」期間，研究提出探索建立長期護理保險制度的總體思路和政策建議。

各試點城市高度重視，按照《指導意見》確定的原則和框架，制定試點工作方案，積極穩妥推進實施，總體進展順利。從已開展試點地區的實踐情況看，社會反響普遍較好。制度的實施，不僅有效解決了重度失能人員生活照料和護理問題，減輕了失能家庭的事務性及經濟負擔，提高了失能人員的生活質量和尊嚴，實現了生活照料護理與疾病治療的有效銜接，同時提升了基本醫保基金的使用效率和保障績效，促進了養老、護理產業和機構發展，拓寬了就業渠道。以青島市為例，啟動制度試點探索3年多時間，共有4萬多名參保患者享受了護理保險待遇，通過開展帶有精神慰藉、心理疏導等臨終關懷性質的服務，讓1萬多名老人有尊嚴地走完了生命最後旅程。近三年青島市護理保險基金支出8.9億元，累計購買了1584.2萬個床日的護理服務，同額的資金，只能購買二、三級醫院普通住院112萬個床日；而就失能人員個人負擔來說，人均床日個人負擔4.2元，只有二、三級醫院的1/77，大大減輕了個人和家庭的負擔。據不完全統計，截至2015年底，青島市共有近500家護理服務機構開展護理保險業務，其中民營機構數量佔95%，長期護理保險制度的建立極大地拉動了區域內護理服務產業發展。

下一步，我們將會同有關部門加強試點工作指導，總結經驗，會同相關部門做好制度頂層設計研究。

蔡菲

記者：《規劃》第五章的內容是「健全健康支持體系」，其中提到健康老齡化的理念，請問衛生計生委在推進健康老齡化方面，將有哪些具體舉措？

蔡菲：健康老齡化，是指從生命全程的角度，從生命早期開始，對所有影響健康的因素進行綜合、系統的干預，營造有利於老年健康的社會支持和生活環境，以延長健康預期壽命，維護老年人的健康功能，提高老年人的健康水平。

老年人慢性病患病率高、失能率高, 患有慢性病的老年人近1.5億人，失能和部分失能老年人約4000萬人，老年人對醫療保健、康復護理等服務的需求日益增加。為推動實現健康老齡化目標，我委積極謀划，採取了一系列的具體舉措，一是加強頂層設計，將健康老齡化納入「健康2030」等國家戰略，聯合12部門專門制定《「十三五」健康老齡化規劃》，明確發展目標和主要任務。二是宣傳先導，大力開展慢性病防治健康教育工作，提高老年人健康素養。三是注重預防，加大健康管理和慢病防控力度。四是加強醫療服務體系建設，提升服務質量。五是強化康復護理，積極推進醫養結合。

下一步，衛生計生委將按照《「十三五」國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》要求，以維護老年健康權益和滿足老年健康服務需求作為出發點和落腳點，大力推進老年健康服務供給側結構性改革，以生命全周期、健康服務全覆蓋為主線，加強宣傳教育、預防保健、醫療救治、康復護理、醫養結合和安寧療護工作，構建與國民經濟和社會發展相適應的老年健康服務體系，保障老年人能夠獲得適宜的、綜合的、連續的整合型健康服務。一是加強健康促進和疾病預防，開展適合老年人特點的以自我保健、疾病預防為主的健康教育，實施好國家基本公共衛生服務項目中的老年人健康管理項目，每年免費為65歲以上老年人提供一次健康管理服務，包括生活方式和健康狀況評估、體格檢查、輔助檢查和健康指導等；開展針對老年人等重點人群的心血管病高危人群早期篩查干預、腦卒中高危人群篩查干預、癌症早診早治、腫瘤隨訪登記、慢性病綜合干預等，並注重提高慢性病綜合干預管理效果。二是發展老年醫療與康復護理服務，按照《醫療機構設置規劃指導原則（2016-2020年）》，加強老年康復醫院、護理院、臨終關懷機構和綜合醫院老年病科建設，提高基層醫療衛生機構康復護理床位佔比，增強基層醫療衛生機構為老服務能力，提高服務質量和可及性。三是推進醫養結合，與民政部門聯合，完善醫養結合工作機制，建立健全醫療衛生機構與養老機構的合作機制，支持養老機構開展醫療服務，重點為失能、失智老人提供所需的醫療護理和生活照護服務。

記者：《規劃》中專門一節提到醫養結合，請問近年來醫養結合方面有哪些進展，下一步工作打算如何？

蔡菲：醫養結合是指醫療衛生與養老服務相結合，面向居家、社區和機構養老的老年人，在日常養老、生活照料的基礎上，提供所需的醫療衛生相關服務。

當前，老年人口快速增長，老齡化壓力日益凸顯。面對日趨嚴峻的人口老齡化形勢和老年人的健康養老需求，迫切需要醫療衛生與養老服務融合發展。推進醫養結合，能夠優化資源配置，盤活現有健康和養老服務資源，引導老年人從大型綜合醫院轉往康復醫院、護理院及醫養結合機構等，滿足老年人多層次、多樣化的健康養老服務需求。

醫養結合工作取得明顯進展。2015年11月，國務院辦公廳轉發了衛生計生委等部門關於推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見（國辦發〔2015〕84號），衛生計生委聯合民政等相關部門積極行動，採取有效措施強力推動，醫養結合工作取得實效。

1.醫養結合頂層設計和工作合力得到強化。我委聯合民政部開展重點任務分工，進一步明確部門責任；聯合工信等部門推進智慧健康養老服務工作，部門合力得到加強。將老年健康作為重點內容納入《「健康2030」規劃綱要》《「十三五」衛生與健康規劃》等國家戰略，並專門制定了《「十三五」健康老齡化規劃》，以規劃引領，完善政策制度，做到及早應對、科學應對、綜合應對。

2.醫養結合政策體系逐步完善。先後印發了《醫療機構設置規劃指導原則（2016-2020年）》《護理院基本標準》《護理員培訓大綱》《安寧療護中心基本標準和管理規範》《安寧療護實踐指南》等。聯合民政部印發了《關於做好醫養結合服務機構許可工作的通知》，遴選了90個國家級醫養結合試點單位，以試點帶動全國醫養結合事業快速發展，醫養結合配套政策體系日益完善。

3.醫養結合工作能力不斷提高。將老年人納入家庭醫生簽約服務重點人群，為老年人提供基本醫療、公共衛生和約定的健康管理服務。組織針對醫養結合工作人員的專題培訓，提高業務能力和政策水平。圍繞對老年健康有重大影響的疾病組織開展相關科學研究，構建老年疾病防治網路，預測老年重大疾病發病和死亡、疾病負擔、危險因素流行和發展趨勢。

4.各地醫養結合工作蓬勃開展。全國已有29個省（區、市）出台了省級醫養結合實施意見。浙江、甘肅、河北等地啟動醫養結合省級試點，探索適合城鄉特點的醫養結合服務模式；四川省建立《養老健康服務業重大項目庫》，對其中的醫養結合重點項目給予省級財政補助；貴州省將中醫治未病理念、中醫藥養生保健特色服務融入醫養結合；各地各具特色，醫養結合工作呈現蓬勃發展之勢。

下一步，我委將按照《「十三五」國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》要求，繼續推進醫養結合工作，一是組織落實好國辦轉發關於推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知精神，做好2017年中期目標和2020年目標任務的落實工作；進一步健全機制，鼓勵養老機構與醫療衛生機構開展協議合作，支持養老機構開展醫療服務，推動醫療衛生服務延伸至社區、家庭；二是鼓勵試點先行，指導90個國家級醫養結合試點城市探索創新多種醫養結合模式，形成良好的政策環境和市場環境；三是優化政策環境，重點協調相關部門在投融資、財政稅收、土地使用、合理定價等方面進一步明確支持政策，鼓勵社會力量開展醫養結合服務；四是加強宣傳倡導，不斷總結推廣地方的好經驗、好做法；五是強化醫養結合人才隊伍建設，加強老年醫學、康復、護理、營養等方面專業人才的培養和培訓，組織開展專業技術培訓，提高醫養結合工作能力和水平。