粵港澳大灣區：擴大對外開放的「試驗田」

從改革開放「三來一補」算起，廣東與香港、澳門的合作，即將進入「四十不惑」之年。歷史節點在前，粵港澳合作又迎來新的升級。

今年的政府工作報告提出，要推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃，發揮港澳獨特優勢，提升在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能。這是「粵港澳大灣區」首次寫進政府工作報告。

如何看待粵港澳大灣區寫進政府工作報告意義？如何看待粵港澳大灣區在經濟發展、「一帶一路」建設中的戰略意義？21世紀經濟報道邀請國際經濟交流中心首席研究員張燕生，廣東政協委員、華南理工大學公共政策研究院教授莫道明，中山大學港澳珠三角研究中心副主任、教授張光南，進行了分析與討論。

粵港澳大灣區上升為國家戰略

《21世紀》：如何評價粵港澳大灣區寫進政府工作報告的意義？

張燕生：寫進政府工作報告，說明粵港澳大灣區的規劃建設不再是地方層面的事，而是國家戰略、國家意志和國家使命。這就是說，粵港澳大灣區與目前的京津冀協同發展、「一帶一路」倡議和長江經濟帶三大國家戰略有同等的分量。

張光南：粵港澳大灣區寫進政府工作報告，有兩層意義。其一，標誌著粵港澳大灣區從一個區域戰略升級為國家戰略，而且極有可能成為國際格局戰略。其二，粵港澳大灣區即將從過去的願景，進入實際操作階段。

莫道明：自改革開放以來，在全球化進程的道路上越走越遠，設立深圳特區、加入WTO，在擁抱全球化中探索經濟發展的道路。即便當前全球化在國際上受到考驗，作為全球化進程中獲益最大的國家之一，繼續與國際接軌是必須的。不過，雖然積极參与全球化，但和國際上其它國家相比，還有很多不足之處。目前，的發展處在轉型升級的瓶頸階段。

新一輪的對外開放面臨的新課題是，如何進一步全球化，參與全球經濟治理。如何在與國際的交流中反思當下發展模式可能面臨的問題，學習西方先進的管理經驗以及為社會經濟服務的體系。這一過程，如同30多年前設立深圳特區一般，需要有一個開放的載體，有一個改革的試驗田。

國際上比較通用的參與全球化措施是設立自貿區，也在進行由經濟特區向自貿區的轉變。粵港澳大灣區其實是另一種形式上的自貿區。目前設立的粵港澳大灣區，內部的粵港澳無論是社會制度還是經濟形態，都是複雜的、多元化的。如果連粵港澳大灣區的市場都不能統一起來，不能促進要素、資源的自由流動，就更不可能應對全球市場。這是因為，在海外市場、在未來「一帶一路」倡議的推廣中，不僅要應對西方價值觀的國家，還要應對穆斯林國家，應對各種經濟體制、各種文化背景的合作夥伴，其多元化程度遠比粵港澳三者之間要複雜得多。這種進一步深入全球化的試驗，同時還將為的社會主義市場經濟理論體系提供實踐經驗。

打造「一帶一路」綜合樞紐

《21世紀》：粵港澳大灣區最早是在《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》中提出來的，如何看待粵港澳大灣區在「一帶一路」以及對外開放中的定位和功能？

莫道明：除了為社會主義市場經濟理論體系提供實踐經驗，粵港澳大灣區還起著推動「一帶一路」的作用。如果把粵港澳大灣區分離開來，各區域的經濟體量並不足以稱為「21世紀海上絲綢之路」的起點，但經過整合為一個「大灣區」就能達到相應的經濟體量。另外，灣區內資源的整合也會使得各城市之間由競爭關係變為協同關係，提高資源利用效率。

值得注意的是，大灣區的整合也能為將來「一帶一路」中可能面臨的文化衝突問題提供經驗。香港作為國際自由貿易港，整合進粵港澳大灣區，內地可以學習香港在經濟與社會中的管理體系與服務經驗。

此外，粵港澳大灣區的建設還可促進港澳與內地間的認同融合。比如，香港、澳門的生活壓力大，但為什麼來廣東、來內地安居就業的港澳青年人卻比較少。所以，粵港澳大灣區的建設，有助於解決港澳青年北上的社會問題。而處理好了內部的文化協調問題，粵港澳聯手走向「一帶一路」就更有底氣。

張光南：推動共建「一帶一路」的目標，旨在實現區域基礎設施更加完善，基本形成安全高效的陸海空通道網路，進一步提升投資貿易便利化水平，基本形成高標準自由貿易區網路等。在「一帶一路」倡議實施的進程中，迫切要求粵港澳區域協調發展再上新台階，從「城市合作」升級為建設「具有世界級競爭力城市群」，並共同參與國家「一帶一路」倡議。隨著粵港澳跨境基礎設施的對接與完善，粵港澳三地進一步融合，大珠三角地區會形成實力強大、功能互補、輻射廣泛的城市群。

粵港澳地區擁有一國、兩制、三關稅區這三大優勢，同時有濱海港灣、嶺南水鄉、西葡風情、中西交匯四個特色亮點。制度優勢可以吸引高端要素集聚，同時自然風光、中西文化交匯的人文景觀等「軟環境」，又被國際化人才所看重。因而，粵港澳三地具有共建灣區的整體優勢。

因此，我們可以將粵港澳大灣區打造為「一帶一路」商務樞紐和休閑港灣，提升粵港澳都市圈國際競爭力，由此推動的對內改革對外開放，為世界提供可參考的「模式」。

張燕生：我認為，「一帶一路」倡議是國家層面的規劃，是面向下一個30年乃至35年的國家大戰略。而粵港澳大灣區是對接「一帶一路」沿線國家和地區重要的綜合樞紐。這個綜合樞紐的功能體現在三個支撐：

一是為「一帶一路」提供創新功能的支撐。在「一帶一路」倡議的推廣之中，更多的企業、資本要到海外市場「下鄉」，要去到亞非拉的發展家。這些國家和地區存在很多低端產業，需要向中高端產業轉型升級。而粵港澳大灣區強於科技創新，完全可成為「一帶一路」市場的創新策源地。

二是為「一帶一路」提供現代服務的支撐。「一帶一路」倡議講究設施聯通。不過，交通、能源電力、信息通信三大基礎設施的互聯互通只是互聯互通的第一步。後續的工作還需要建立起商流、物流、資金流、信息流、人才流的網路，建立起資訊服務、技術服務、研發服務的網路。「一帶一路」要實現良好的經濟效應和社會效應，後續的現代服務必不可少。香港、澳門現代服務業發達，而深圳、香港之間又建有深港現代服務綜合示範區。粵港澳大灣區未來的一大命題就是，如何將香港的金融服務、航運服務，澳門的旅遊服務、文化創意服務，廣東的生產性服務業、工業服務結合到一起，形成「一帶一路」市場現代服務的強大支撐。

三是為企業走向「一帶一路」提供國際化支撐。粵港澳大灣區可通過世界級城市群、組合式城市圈的建設，形成高端人才、高端企業的集聚地，成為一流企業的總部所在地，推動粵港澳聯手開拓「一帶一路」第三方市場。

「一帶一路」倡議絕不是低端產業的輸出，它走的應該是「高端路線」。這需要國際化的創新、國際化的現代服務業，需要全球化的人才，而粵港澳大灣區可成為這些高端要素的來源地，為的創新發展、綠色發展、開放發展提供新的試驗場地。

探索灣區建設的「模式」

《21世紀》：世界上有三大知名灣區，紐約灣區靠港口貿易起家，舊金山灣區除了貿易還有科技創新，東京灣區則強調製造業創新。最早提「灣區經濟」的深圳，想做「矽谷」，矽谷所在的加州是在舊金山灣區南部。粵港澳大灣區的模式會更像哪個灣區？還是說粵港澳大灣區應該走獨特的「模式」？

張燕生：粵港澳大灣區和此前的三大灣區都不同，差別在於紐約灣區現在70歲，東京灣區50歲，粵港澳大灣區則像是18歲一般年輕。年輕，意味著沒經驗，意味著不成熟，今後做成什麼樣誰也不知道。這樣一來，粵港澳大灣區的規劃建設，需要學習之前三大灣區，看看這三大灣區在法制、國際化以及知識密集型和人才密集型的現代服務方面的經驗。

不過，相比紐約等大都市，內地的現代服務距離太大。因而，粵港澳大灣區未來的建設，首先是廣東的城市向香港、澳門學習現代服務，將港澳的專業服務引進內地。下一步才是對標前面的三大灣區，學習紐約等大都市的經驗。

莫道明：粵港澳大灣區實際上更趨於一個獨特的「模式」。

區別於紐約灣區、舊金山灣區以及東京灣區，粵港澳大灣區並不是在同一個政治經濟體制下運行的。以下三個不同之處決定了其獨特性：

首先是政治制度的不同。內地實行的是社會主義制度，而港澳作為自由貿易港，實行的是資本主義制度，奉行自由經濟，這和內地存在較大差異。這也就是說，之前的三個灣區可以整體作為自由港，但粵港澳大灣區不能整體是自由港，而是要探索一種模式，發揮香港、澳門自由港的作用，運用於整個灣區經濟的發展。

其次是法律體系的不同。內地和澳門實行的是成文法的大陸法系，香港實行的則是依靠慣例判決的英美法系，這之間有很大的不同。

第三是行政體系的不同。

這些因素都決定粵港澳大灣區是一種新的探索，而不能照搬三大灣區建設的國際經驗。

我曾經向廣東省政協提過建設「環珠江口灣區」的建議報告，同時還以華南理工大學公共政策研究院的名義向中央政府提過相關的決策參考報告。在「環珠江口灣區」的報告里，我的建議是「三步走」：第一步是廣東自貿區+港澳，也就是前海、南沙、橫琴+香港、澳門，這五個點剛好在珠江口形成一個環狀，這一步要利用廣東自貿區的制度創新優勢，對接港澳，把港澳的專業服務、法制環境學過來。第二步是珠三角九座城市+港澳，也就是小的「9+2」，將港澳的優勢擴及珠三角。第三步，複製推廣到內地泛珠三角九個省份，也就是大的「9+2」。可以說，這個「環珠三角灣區」概念，與後來的「粵港澳大灣區」並無本質區別。不過，國家高層命名為「粵港澳大灣區」，應該是有所考慮的，具體應該怎麼做，還需要高層加緊研究，並編製規劃。

張光南：粵港澳大灣區擁有三個獨立的關稅區，並有嶺南水鄉、中西文化交匯等特色，因而是一個獨特的灣區。這與之前的三大知名灣區都不相同，它更應該走出自己的「模式」。

綜合粵港澳在 CEPA 框架下的合作趨勢研判，粵港澳大灣區未來合作的重點領域，將在如下六個方面：

一是金融服務。以合作示範區為平台，粵港澳應該共享金融市場，共推金融創新，共促金融改革。

二是專業服務。以香港、澳門專業服務，推動廣東製造「走出去」，培育廣東專業服務市場。

三是高新科技領域。以香港科技應用創新模式，發展廣東先進位造和電子信息業，提高科技的產業轉化率。

四是高等教育和職業培訓。以香港教育培訓人才，推動廣東「製造業轉型」和「服務業升級」，提升廣東教育培訓水平。

五是醫療健康領域。以港澳醫療管理效率，發展廣東醫療保健體檢產業，共享共建醫療資源，探索跨境醫保結算，推動廣東醫療改革。

六是創意文娛旅遊領域。以港澳文創多元優勢，粵港澳共同發展文創影視一體化，開發多元特色旅遊，打造購物「免稅島」。

善用港澳的優勢

《21世紀》：改革開放以來，香港、澳門一直被稱作內地對外開放的「窗口」，今年政府工作報告提發揮港澳獨特優勢，港澳的獨特優勢體現在哪裡？如何看待香港、澳門在對外開放新時代的功能？

張光南：香港和澳門在自由港、「一國兩制」、地理位置等方面存在共同優勢，不僅擁有高效便捷的本地和地區交通、頂級的通訊與連接設施，以及世界領先的海上和航空貨運系統與物流樞紐，還有著百年歷史的發達金融市場體系，因此，港澳在參與「一帶一路」資金融通、擴大產業合作、聚集新興產業等領域可以與廣東形成優勢互補。同時，香港和澳門可以作為獨立關稅區單獨簽署經貿協定，這是內地其它地區無法比擬的優勢。因而，香港、澳門可作為內地省份和國外交流的商貿港灣和中轉樞紐。

張燕生：在全球現代服務的市場格局中，凈供給前三位分別是美國、英國和香港；凈購買者（也就是凈需求）前三位是德國、日本和內地。這說明，香港和內地在現代服務方面存在著很強的供需匹配關係。香港、澳門的獨特優勢在於，其提供的現代服務具備全球競爭力。用好港澳的現代服務業，用好港澳的國際化優勢，用好港澳的法制化優勢，將這些優勢在未來35年引進內地，就功德無量了。

過去35年，廣東從港澳「引進來」的，主要是「三來一補」、加工貿易，在這過程中，港澳教給內地如何做市場經濟，但主要是代工的市場經濟。未來35年，內地更多要學習港澳的國際化、法制化環境，以這些優勢推動國內新一輪對外開放。

莫道明：港澳的優勢除了其服務體系外，還主要體現在其經濟要素流動的高度自由及與國際接軌的法律體系。經濟要素的流動體現在全球都可以在港澳無障礙投資促進其資本流動，香港與大多數國家都有護照免簽協議，人員流動頻繁。另外，高度自由開放的社會氛圍使得信息流動及獲取更為順暢，香港的貨物清關比較簡便也有利於商品流動。而香港長期進行國際貿易活動，在相關法律體系上也可以為內地提供印證的參考。

過去30多年，港澳優勢在的改革開放中扮演了舉足輕重的角色。但是，過去內地從港澳「引進來」的，更多是先進的生產技術、先進的企業管理經驗；而在當前進一步參與全球化的背景下，內地更應該關注香港、澳門先進的社會管理經驗以及國際化、法制化的營商環境。

增強城市之間的協同效應

《21世紀》：粵港澳大灣區有三個超級城市——香港、深圳、廣州。人們一直在討論：誰是龍頭、火車頭、核心城市？怎麼看這些城市的競爭？誰應該是核心，或者說這個灣區應該多核心？

張燕生：這三個城市各有特點，也各有缺陷。更多的是要考慮未來如何配合和合作。

因而，粵港澳大灣區的火車頭，應該是香港、深圳、廣州形成的世界級組合型「首位城市」。三座城市存在競爭是正常現象，未來要通過中央政府的協調，通過建立城市間的合作協議促進合作，使得三座城市相互配合。

張光南：這三個超級城市各有特點。在粵港澳大灣區內，深圳強於科技創新，香港強於專業服務，而廣州則有發達的商貿網路以及與珠三角城市的產業聯繫，很難說誰超越誰，這三個城市更多是優勢互補的關係。粵港澳大灣區要有組合型的龍頭，將這香港的專業服務和珠三角的製造業、深圳的創新結合起來，共同開拓「一帶一路」第三方市場。

莫道明：其實不應該過分看重這些城市誰是核心的問題，準確來說應該是灣區中各大城市的結構側重有所不同。粵港澳大灣區是規劃而成的產物，所以它的發展建設也應該是在國務院的調度統籌下按照各個城市的在規劃中的定位來進行資源配置。要說粵港澳大灣區有個核心的話，那應該是中央政府。

《21世紀》：今年政府工作報告提到的「粵港澳大灣區城市群」，經濟總量已經跟世界知名的舊金山灣區、紐約灣區、東京灣區相當了，但從具體的城市看，目前廣州、珠三角還集聚著大量的製造業，有些觀點認為，深圳、廣州對周邊城市有明顯的「汲取效應」，如何評價這一觀點？

張光南：從產業發展規律和城市發展規律看，既有發達城市吸引落後地區人口、資源的集聚效應，又有發達城市資源、人才流向周邊落後城市的擴散效應。如果純粹從招商引資的角度看，集聚效應和擴散效應很有可能都在珠三角地區存在。不過，隨著未來粵港澳大灣區建設的推進，珠三角地區的市場將會擴大，港澳優勢、政策優勢將得到更進一步發揮。而行政區劃壁壘進一步消除，尤其是海陸空交通基礎設施的發展，要素流動的自由，將使得珠三角製造業的成本降低。

未來，粵港澳大灣區需要作為一個整體對外吸引要素資源，屆時整個區域的經濟發展層次獲得提升，其對內的經濟腹地也將擴大。

莫道明：深圳、廣州對周邊城市有一定的資源吸引作用，但並不是完全的「抽血」，這是優勢資源自由流動分配的結果。從存貸比來看，廣深的存貸比相對較高，說明資金更集中於這兩個城市是符合實際的。

至於珠三角其它城市存在低端製造業較多的問題，需要看到經濟的轉型、社會的轉型需要有一個過程。特別是對珠三角地區這樣的全球製造業中心之一來說，其轉型升級是有成效的，但不是一日之內就能轉過來，其過程必然是緩慢的。不過，珠三角的轉型升級是不是可以更快一些呢？我認為還有很大的提升空間，這需要加強研究。

需要指出的是，過往國內城市的轉型升級，很多都強調所謂的第三產業佔比和產業結構優化。美國現在提倡製造業回歸的行動讓很多人不解。我個人認為，珠三角地區不同城市製造業的轉型升級可以有不同模式。比如，廣州、深圳兩個超級城市可以分別依託商貿優勢、科技創新優勢提高服務業的佔比，而這兩個城市的製造業可以向周邊城市轉移，形成相對清晰的產業梯隊。比如，深圳、東莞這一對曾經都是做加工貿易的城市，現在的情況就很不一樣，深圳現在更多以金融服務、科技創新為主，做總部經濟，而東莞、惠州則要接受深圳一些因成本抬升而轉移的製造業。由此，東莞的製造業得到增強，而深圳的科技創新則有更多的發展空間，而深圳的科技創新、金融服務又會服務東莞、惠州這些城市。

隨著粵港澳大灣區的推進，城市之間的配合、協同效應將會增強，珠三角地區的製造業也將進一步發展。

這三名專家中，張燕生多年關注港澳問題，他所在的國際經濟交流中心目前正承擔粵港澳大灣區發展規劃相關課題；莫道明是早些年學界呼籲建設灣區的學者之一，曾經向中央政府建言設立「環珠江口灣區」，並對該區域的發展布局有「三步走」的系統論述；張光南多年關注粵港澳合作問題，曾主持CEPA廣東協議「負面清單」編製。這三位研究不同領域的學者，從不同角度看待粵港澳大灣區。

21世紀經濟報道及其客戶端所刊載內容的知識產權均屬廣東二十一世紀環球經濟報社所有。未經書面授權，任何人不得以任何方式使用。詳情或獲取授權信息請點擊此處。