【獨家】財務視角下PPP模式特色小鎮項目是什麼

桑國權，會計學碩士 註冊會計師 國際內審師 高級會計師 基金、期貨 證券從業資格 曾任保險等企業CFO 高級副總裁和合伙人

現任立信會計師事務所高級經理 北京市百瑞律師事務所PPP中心首席會計師（兼），中建政研PPP財務專家（兼）；

庄悅明，法律碩士 北京市百瑞律師事務所律師及PPP中心合伙人 中建政研法律專家 節能PPP專家 中央人民廣播電台特邀嘉賓主持 海淀區優秀律師 海淀區六五普法先進個人；

劉國文，北京市百瑞律師事務所 律師 合伙人 PPP中心副主任 中央電視台《法律講堂》主講專家 政法大學PPP中心委員，節能領域PPP專家，燕京理工學院特聘教授，消費者權益保護法學研究會等單位法律顧問。

，不可謂目標規模不宏大。面對如此巨大的蛋糕，一時間，地產商、投資商、金融機構、建築商、諮詢機構，趨之若鶩，各顯其能，各種講座、論壇、研討會此起披伏，微信、博客、論著文章鋪天蓋地，各地特色小鎮申報及建設也是緊鑼密鼓，土地和財稅等扶持政策競相出台。

真是「小鎮」戰鼓動地來，全國上下一片忙。特色小鎮如此火爆，但各方不會為熱鬧而熱鬧，大家其實皆為利而來，正所謂「天下熙熙皆為利來，天下往往皆為利往」。上至國家和當地政府，無非是希望通過特色小鎮建設浪潮，帶動城鎮化建設轉型，促進產業升級和經濟發展。而社會資本方、承包商、諮詢機構等參與方，也無非是希望從這場饕餮盛宴中攫取一杯羹。

然而，只有上合國家政策和經濟發展趨勢，下應相關方利益訴求，

把握特色小鎮基本要素及項目構成，找到社會資本方的運營模式，測算分析其投入產出是否合理，資金籌集、使用與回收的鏈條是否銜接，政府方是否物有所值，財政承受能力是否恰當，PPP模式特色小鎮項目才能有效推進，「產業特色」這個特色小鎮的靈魂才有安身立命之所。

一、特色小鎮的基本要素

對PPP模式特色小鎮項目進行財務觀察測評，首先需要知道特色小鎮的涵義是什麼，其基本要素有哪些，以免財務測評 「拜錯廟門上錯香」，白做無用功。根據國家特色小鎮政策以及熱火朝天的討論，毋庸置疑，特色小鎮應由幾個基本要素構成：一是要有特色產業，二是適宜居住，三是面積不大，三五平方公里，四是距離城市不遠，一般三五十公里，五是未必一定是建制鎮。

這幾個基本要素共同構成了特色小鎮的內涵，從而有別於將特色小鎮地產化和園區化，也避免了將特色小鎮建成產業新城或城市綜合體。

也有一些討論文章將旅遊、生態環境同時並為特色小鎮的特徵。筆者認為，旅遊可以單獨作為特色小鎮的特色產業，也可以與另一特色產業並存與特色小鎮，但未必是特色小鎮的必備條件，如美國格林威治基金小鎮，只是以基金這個金融特色標籤聞名於世，而不是旅遊小鎮[2]。

而生態環境也可以併入宜居這個基本要素之中，宜居不僅是指有適宜居住的住宅、基礎設施等，也包括良好的空氣、水土和自然景觀等等。

二、PPP模式特色小鎮項目與一般PPP項目的主要區別

主要體現在兩點：一是需要進行產業特色定位，二是特色小鎮項目是由多個子項目構成的「集成項目」。

（1）產業特色定位

特色小鎮項目，因為要有產業特色的構成要素，所以必須要設計定位產業特色，而一般的PPP項目因為本身只是一個具體的項目，無需進行產業設計，如公路、港口、管廊、污水處理等項目。

產業特色定位，是一項既簡單又艱難的事情。簡單的是，產業特色可能就是腦瓜中的靈光乍現，弄一個概念即可。艱難的是，如何將概念變成現實，則不容易。就基金小鎮而言，一時間國內克隆美國格林尼治對沖基金小鎮的概念，基金小鎮數量已經達到18個之多[3]，但是，能否建成可以媲美格林尼治對沖基金小鎮的，完全或主要依靠基金這個產業支撐小鎮發展，還有待時間檢驗。

而像茅台鎮、烏鎮和北京古北水鎮等一些本來就是歷史文化名鎮，具有深厚的歷史文化底蘊和名氣，只是需要在此基礎上通過「歷史文化名街」再利用、再提煉、再提升，而並非完全是新建和原創，相對於要從無到有完全新建成一個特色小鎮，尤其是在產業特色和品牌塑造方面來說，相對要容易一些。即便如此，茅台鎮也是從2009年開始，貴州省提出把茅台鎮打造成「國酒之心」，2012年，再次提出把茅台鎮建設成為「貴州第一、全國一流、世界知名」的文化旅遊名鎮，歷經數年建設、品牌宣傳和時光打磨，才建成宜居、宜業、宜游的一座精、特、美的國內國際享譽盛名的特色小城鎮[4]。

烏鎮則是由國內著名大型景區建設管理的實踐專家陳向宏先生從1999年開始打造，歷經觀光旅遊、到度假旅遊再到文化創意等發展階段，才將烏鎮從觀光型古鎮打造成了國際性的著名的休閑旅遊目的地小鎮。

因此，克隆複製概念容易，真正將其轉化為現實，並非易事，這需要需要綜合考慮國際國內經濟社會發展趨勢、地域經濟發展情況、行業特點等眾多因素，具有超強的設計規劃與判斷能力，並具有很強的投資實力和圍繞產業特色的招商能力。

（2）項目集成

特色小鎮項目是個「集成」項目，由水、電、路、學校、醫院、公園、產業服務等集成設施和公共服務項目眾多子項目構成。而一般PPP項目通常也都是一個單一項目（除產業新城、城市綜合體和園區項目），如公路項目、管廊項目、體育館項目等。

三、多勞多得與項目回報機制

1、多勞多得

特色小鎮創建，無論是在歷史文化名鎮等現有小鎮基礎上進行提煉加工創建，或者完全從無到有新建一個小鎮，在產業特色定位、選址、發展規劃、招商引資、基礎設施建設、廠房建設與出租出售、住宅開發、物業服務等具體開發內容上，各方根據參與項目和投資多少獲得相應回報，「多勞多得」。比如，產業特色定位和發展規劃，需要極高智商、經驗和創造力，如果工作和成本由社會資本方承擔，則應該獲得相應回報，如果由政府方承擔，則社會資本方就不能獲得相應的回報，政府只能以純粹公益性投入獲得社會效益回報了。

2、項目構成及其回報機制

根據國家發展改革委和國家開發銀行《關於開發性金融支持特色小(城)鎮建設促進脫貧攻堅的意見》（發改規劃[2017]102號），特色小(城)鎮要補齊發展短板。一是支持基礎設施、公共服務設施和生態環境建設，包括但不限於土地及房屋的徵收、拆遷和補償；安置房建設或貨幣化安置；水網、電網、路網、信息網、供氣、供熱、地下綜合管廊等公共基礎設施建設;污水處理、垃圾處理、園林綠化、水體生態系統與水環境治理等環境設施建設以及生態修復工程。

科技館、學校、文化館、醫院、體育館等科教文衛設施建設；小型集貿市場、農產品交易市場、生活超市等便民商業設施建設；其他基礎設施、公共服務設施以及環境設施建設。二是支持各類產業發展的配套設施建設，包括但不限於標準廠房、孵化園、眾創空間等生產平台;旅遊休閑、商貿物流、人才公寓等服務平台建設;其他促進特色產業發展的配套基礎設施建設。

可見，特色小鎮項目由一個個具體的子項目構成，對應的回報機制也有所不同。純粹公益性基礎性項目，因為沒有直接使用者付費，所以只能由政府買單，經營性項目如旅遊業的酒店、景區和廠房出租、住宅出售等項目，則為使用者付費機制。

註：企業服務是指為入住小鎮的企業提供資金貸款中介、工商註冊、法律、財務、人事代理等服務。

四、交易結構設計和財務測評

特色小鎮包括眾多子項目，且不同的子項目因為收入來源和回報機制不同，因此，交易結構設計和財務測評比一般單一項目相對複雜。如果眾多子項目分別由不同的社會資本方參與投資運營，則需要按照不同的社會資本方各自參與項目的多少進行交易結構設計和財務測評，且還需考慮不同子項目之間是否可以盈虧互補，如以經營性項目收益來彌補滋養公路、水網等純粹公益性基礎設施項目，從而降低政府付費，甚至無需政府投入或補貼，加快政府對項目落地審批的決心和速度。

特色小鎮項目的測評，在社會資本方負責設計小鎮產業特色定位、編製發展規劃和招商引資的情況下，還需要對招商引資的帶來的入住企業數量、投資額和增加的稅收等指標進行測算評價，這也是不同於一般PPP項目（產業園區、產業新城除外）的地方。

五、資金支持和財稅優惠政策對項目收益率的影響

1、專門用於特色小鎮的可用政策

目前國家和有關地方政府專門針對特色小鎮項目的資金支持和財稅優惠政策主要有：農發行和國開行的政策性金融支持、土地配套獎勵、獎補資金以及財政返還。

國家有關部委和部分省市特色小鎮支持政策表[5]

2、對項目收益率及項目落地的影響

如果地方性政府將政策性金融支持帶來的資金成本降低，土地配套獎勵、獎補資金以及財政返還帶來的利潤和現金流入，作為項目內部收益率限定水平的組成部分，則這些政策支持，實際上並沒有真正給社會資本方帶來好處，而是在金融機構、地方政府和中央政府之間的利益轉移。比如：在沒有上述政策支持的情況下，假設項目收益率合理水平被政府限定在8%，根據此收益率測算政府補貼數額（在完全政府付費或可行性缺口補貼的情況下，且政府只負擔補貼數額，最終項目公司和社會資本方成本費用超支，由其自負，否則變成了政府承諾的固定性收益），在政府付費額度一定的情況下，所謂的政策性金融支持帶來的資金成本降低、土地配套獎勵、獎補資金以及財政返還，應該是在8%內部收益率水平之外的一種額外收益與獎勵，政府不能以此認為項目公司或社會資本方內部收益率超8%為不合理水平，而強行將超出部分拿走，否則，政策支持對社會資本沒有實質性意義，好處全部被政府拿走了，從而也不利於增強社會資本參與特色小鎮建設的吸引力，不利於項目儘快落地實施。

當然，如果政府支持政策最終帶來的社會資本方收益率水平過高，則對此也要做出限制，比如，在獲得政府有關支持政策后，PPP模式特色小鎮項目內部收益率不能超過10%，如超過，則政府和社會資本方可就超過部分進行分配約定，從而避免PPP模式特色小鎮項目的暴利，使其收益率基本按照PPP模式保持在一個合理水平。

因此，社會資本和政府方在招投標和項目合同簽訂時，需要就此予以明確政策獎勵等與合理的內部收益率水平的關係，設定一個最高上限，超出上限部分進行分配。

六、特色小鎮項目財務測評存在的問題及建議

筆者接觸到的特色小鎮項目，存在沒有測算使用者付費收入、增值稅進銷稅額沒有計算、所得稅在項目全投資收益率和資本金收益率測算中的處理錯誤、運營成本缺少數據、明股實債的籌資方式、建設期資金使用計劃缺失，運營期資金還款計劃與項目公司資金收支關聯度不夠等。這些情況對項目現金流、政府付費、財務內部收益率和稅負等指標的產生較大失真和錯誤，不利於項目談判、合作與推進。

不論這種測算工作是由政府方主導還是有社會資本方操刀，雙方應本著真誠合作互惠互利的精神，客觀合理的測算反映相關指標，以便在此基數上，儘快達成共識，推進項目落地實施。

注[1] ：http://f.qianzhan.com/tesexiaozhen/detail/170414-12ced61e.html,訪問日期:2017/06/19

注[2]： http://www.sohu.com/a/139199478_760770?_f=v2-index-feeds,訪問日期:2017/06/20

注[3] ：http://www.jiemian.com/article/1177395.html,訪問日期:2017/06/20

注[4]： http://www.gz.chinanews.com/content/2015/10-12/57022.shtml訪問日期:20170620

注[5]： http://www.yjbys.com/wage/253460.html，訪問日期:20170625

【延伸閱讀】

[14]城市化下一站：特色小鎮崛起

[16]馬雲、宋衛平爭相進軍特色小鎮，打法不同，各有高招

特別感謝

感謝立信會計師事務所桑國權 北京市百瑞歷史事務所庄悅明、劉國文向PPP知乎投稿。

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