【306】我國政府性債務規模與結構研究 ——基於不同口徑的分析

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來源：中誠信國際

政府性債務涉及的類別較為複雜，需要從不同角度進行詳細分析，以綜合評判當前的政府性債務程度。目前各方對政府性債務的統計認識不統一的最大問題在於要麼直接使用直接債務作為政府性債務的替代，要麼將直接債務與或有債務加總當作政府性債務，這兩者都有失偏頗，首先，政府性債務是不能用最大口徑作為替代的，另外，對於或有債務，根據審計署審計的結果，也是有一定的比例由財政資金償還，因此用直接債務作為政府性債務的替代，也存在一定的低估。

我們認為，對於政府性債務的統計，一定要區分清楚直接債務和或有債務，其中對或有債務的估計，以及確定或有債務中究竟多少比例由財政資金償還的比例是難點。本文全面分析了當前政府性債務的規模，從兩個維度，中央政府和地方政府，以及直接債務以及或有債務的角度，並根據或有債務中由財政資金償還的比例，來綜合分析不同口徑的政府性債務規模，以對當前政府性債務水平進行客觀的判斷。

一、 政府性債務的界定與分析方法

（一）基本概念

政府性債務，是政府（包括中央政府和地方政府）舉借的債務並承諾在一定時期支付利息和到期還本的債務憑證，目前國際和國內權威機構或組織均定期對政府性債務進行估計和統計，從國際上來看，國際貨幣基金組織、世界銀行、經濟合作與發展組織(OECD)、國際清算銀行(BIS) 等先後制定了一系列統計指南,均有涉及政府性債務統計，由於各機構對於政府部門的界定以及對於債務以及負債口徑的差異，這導致對政府性債務統計有一定差異。

根據國際通用的債務分類口徑，政府債務口徑不僅包括政府直接的借款，還包括不在預算中體現的，政府負有間接償還責任和道義上救助責任的債務，即或有負債。或有負債，是在理論上和實踐上較為模糊的概念，其發生具有不確定性，是在特定條件下才會產生的負債。另外，從層級的角度來劃分的話，政府性債務還可劃分為中央政府性債務和地方政府性債務。

對於政府性債務規模的統計，當前較為權威和常用的統計機構有的財政部、審計署、社會科學院國家金融與發展實驗室，國際機構常用的引用數據來自於國際清算銀行。總體來看，國內的機構對政府性債務的統計基本是從直接債務以及將直接債務與或有債務加總的角度兩個思路進行分析，各機構對直接政府性債務的統計規模幾乎一致，2016年底為27.33萬億元，但是對或有債務以及總債務的估計有一定的差異。

（二）政府性債務的界定與分析方法

本文按照兩個維度對的政府性債務進行全方位解析，第一個維度是從政府是否具有直接償還責任的角度來劃分，即直接債務和或有債務；第二個維度從政府層級來劃分，即中央政府性債務和地方政府性債務，根據這兩個維度，的政府性債務有四種：中央直接政府性債務、中央或有政府性債務、地方直接政府性債務和地方或有政府性債務。

根據中誠信的統計與梳理，大致來說，中央直接政府性債務主要包括國債以及國外機構貸款，中央或有政府性債務涉及門類較多，但最大的部分是鐵路總公司的負債；地方直接政府性債務用地方政府債務餘額來計算，地方政府或有負債包括地方融資平台公司負債、地方非平台類國有企業負債以及PPP相關政府或有債務。政府性債務的具體類別與相關數據將在下文進行詳細說明。

由於在或有債務中，財政資金實際上也承擔一部分償還責任，因此不能簡單將直接債務與或有債務相加，根據審計署2013年底公布的數據，2007年以來，全國各級政府負有擔保責任的債務由財政資金償還的比率在9.95%-19.13%之間，負有救助性責任的債務由財政資金償還的比率在4.83%-14.64%之間。由於2014年以來，地方政府的舉債責任更加明確，由財政資金償還的債務比例理論上呈下降趨勢，因此我們將財政資金償還或有債務的比例確定為上限20%，以測算政府性債務的合理範圍。

據此，本文從三個口徑分析當前政府性債務：直接政府性債務、或有政府性債務，以及根據財政資金償還比例上限20%確定的綜合政府性債務，全國綜合政府性債務是本文測算的核心。

二、 中央政府性債務：直接債務和或有債務

根據審計署的分類，依據債務人的不同，中央政府性債務可以分為中央財政債務，以及中央部委及所屬單位的債務兩大類，因此便對應著中央直接財政債務、中央直接部委及所屬單位的債務、中央或有財政債務、中央或有部委及所屬單位的債務。本部分將上述分類逐一分析，但在統計的時候，考慮到數據可能性以及在中央政府性債務中佔比兩個因素，以重要的類別作為統計。

從規模上來看，中央政府直接債務債的比例最高，或有債務中鐵路總公司（原鐵道部）債務的比例最高。

（一）中央直接政府性債務

中央直接政府性債務包括中央直接財政債務，以及中央直接部門及所屬單位的債務，具體來說包括中央財政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款、中央部委及所屬單位舉借的債務等。這些分類可以從財政部每年公布的中央財政國債餘額作為可靠的替代。需要說明的是，的政府性外債，也分為財政資金償還的外債以及非財政資金償還的外債，非財政資金償還的外債被納入中央或有政府性債務中。

截至2016年底，中央直接政府性債務，即中央財政國債的餘額為12.01萬億，具體包括內債餘額11.88萬億，外債餘額1255.51億元，其中內債餘額既包括中央財政資金償還的國債，也包括需要中央財政資金償還的部分部門及所屬單位舉借的債務，外債餘額即國際金融組織和外國政府貸款。

（二）中央或有政府性債務

中央或有政府性債務包括中央或有財政債務，以及中央或有部門及所屬單位的債務，具體包括鐵路總公司相關負債、中央所屬高校、醫院、科研院所的債務，非財政資金償還的外債、中央單位舉藉由非財政資金償還的債務以及中央匯金公司發行的政府性支持機構債等。

1. 鐵路總公司負債

審計署報告中明確指出，如果鐵路總公司出現償債困難，政府可能承擔一定的救助責任。鐵路總公司當前的負債主要來自原鐵道部的負債，近年來鐵道部資產和債務增長速度較快，2008年，中央出台4萬億元經濟刺激計劃，在這一背景下，鐵道部債務急劇膨脹。根據2016年的財務報表，截至2016年底，鐵路總公司的負債規模為47153億元。

2. 中央或有政府性外債

根據國家外匯管理局公布的數據，截至2016年底，廣義政府性外債包括債務證券和貸款，共計1239億美元（按照2016年12月最後一天美元兌人民幣的中間價計算，約人民幣8595億元），這部分廣義政府性外債包括三個部分：中央直接政府性外債、地方政府負有償還責任的地方外債以及中央政府或有外債。

將廣義政府性外債8595億元，去除中央財政負責償還的中央外債1255.51億元，以及地方政府負有償還責任的地方外債155.32億元，其餘為中央或有外債7494.81億元。

3. 中央匯金公司發行的政府性支持機構債

近年來，政府發行政府支持機構債的規模為1.2755萬億元，這包括大部分原鐵道部發行的債券以及由財政部提供擔保的中央匯金投資有限責任公司發行的債券，共計1090億元。在我們的計算中，僅將中央匯金公司發行的政府性支持機構債作為中央或有負債單獨列出，而中鐵總公司的負債已由前面列出，為避免重複計算，原鐵道部發行的政府支持機構債券部就不再單獨列出。

4. 中央單位舉藉由非財政資金償還的債務

這一部分債務規模非常小，根據國家審計署的數據，截至2013年6月，政府負有擔保責任的債務為93.83 億元，基於當前並未公布最新數據，加上這一部分債務量極小，在實際統計中並不計入。

5. 其他的說明

關於四大資產管理公司在進行國有企業改革過程中曾經遺留的5400億債務，據資料顯示，至少承接最大一塊遺留債務的華融資產管理公司已經處理完，因此，在我們的統計中並不將四大資產管理公司的遺留債務計入進去。同樣地，當前地方資產管理公司在當前債轉股改革過程中承擔著重要角色，所承接不良債務尚不明確，因此亦不計入地方或有債務中。

三、 地方政府性債務：直接債務和或有債務

地方政府債務也包括地方直接政府性債務和地方或有政府性債務，地方直接政府性債務可以用地方政府性債務餘額進行替代，2015年底開始，對地方政府債務餘額實行限額管理，省級財政部門要嚴格按照限額來舉借地方政府債務，這樣可以有效控制地方政府債務風險。地方或有政府性債務類別較為複雜，這也是各個機構統計差異的主要區別之處。根據審計署的公告，地方政府債務的舉借主體主要包括五類：融資平台公司、政府部門和機構、經費補助事業單位、國有獨資或控股企業（簡稱地方國有企業）以及自收自支的事業單位，其中前三位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，而融資平台公司和地方國有企業是地方或有政府性債務的主要舉借主體。參考審計署的統計分類以及對近兩年來地方政府融資渠道的變化的觀察，文本將地方或有政府性債務界定為三類：即地方融資平台公司負債、地方非平台類國有企業負債以及PPP相關政府或有債務。

（一）地方直接政府性債務

地方直接政府性債務為地方政府債務餘額，截至2016年底，地方政府債餘額為15.32萬億元，其中地方政府一般債務餘額為97867.78億元，地方政府專項債務餘額為55296.23億元。財政部2016年公布了《地方政府專項債務預算管理辦法》《地方政府一般債務預算管理辦法》，這兩個辦法中對地方政府債務餘額進行了清晰界定。

（二） 地方或有政府性債務

當計算地方或有政府債務的時候，最常用的統計是直接將地方融資平台有息債務或地方融資平台公司負債作為地方或有政府債務，我們認為這種統計方法有兩點不足之處：第一，地方融資平台的負債不足以反映地方所有企業的或有債務，從審計署的數據來看，地方或有政府性債務的來源較多，不僅有地方融資平台負債，還有不承擔融資平台功能的地方其他國有企業負債，因此也需要將這類國有企業的負債納入作為地方或有政府性債務的一部分；第二，由於在或有債務中，財政資金實際上也承擔一部分償還責任，因此不能簡單將直接債務與或有債務相加，根據或有政府性債務中財政實際償還的金額，將地方平台公司負債以及非平台類國有企業負債的20%作為實際地方政府性債務進行測算。

1. 地方國有企業負債（融資平台公司與非平台類國有企業）

地方融資平台公司是隨著政府為應對金融危機實施的四萬億投資計劃而迅猛發展的，而演變成為地方國有企業的特殊的也是重要的部分。我們分別考察近年來地方融資平台公司的債務以及總體地方國有企業負債的變化情況。

關於地方融資平台公司的債務，僅計算有息債務進行考察，有息債務包括長期有息債務和短期有息債務，具體來說，長期有息債務包括長期借款和長期債券，短期有息債務包括短期借款、應付短期債券、應付票據、1年內到期非流動負債。根據數據可得性，僅計算當前有發債記錄的地方融資平台公司的有息債務變化情況，經計算，截至2016年底，地方融資平台公司的有息債務有25.59萬億元，而該數據在2008年僅為4.02萬億元，增長了5.37倍。

若考察總體地方國有企業的負債變化情況，根據財政部的統計，地方國有企業負債從2013年2月的22.84萬億元上漲到2017年4月41.29萬億元，四年幾乎翻倍。

根據財政實際償還的比例的20%計算，截至2016年底，地方國有企業負債為39.39萬億元，納入綜合政府債務數據為7.878萬億元。

2. PPP相關地方政府債務

按照支付方式劃分，PPP項目有三種支付方式，分別是政府付費、使用者付費和可行性缺口補助，使用者付費不涉及政府債務，形成政府或有債務的是政府付費以及部分可行性缺口補助兩種類別，但由於將可行性缺口補助中政府投入的比例不確定，加上當前這類項目落地率較低，因此這類可能涉及的政府投入暫時不計入或有政府性債務。根據權責發生制原則，對於未來政府必定要產生的債務可以當作債務來計算，因此我們將PPP相關的地方政府債務界定為政府付費的項目投入。根據財政部公布的《全國PPP綜合信息平台項目庫第5期季報》，截至2016年底，全國入庫的PPP項目中，按照三種回報機制統計，使用者付費項目4687個，投資4.60萬億元；政府付費項目3591個，投資3.37萬億元；可行性缺口補助項目2982個，投資5.52萬億元。對於PPP項目中未來必定要支出的政府負擔，在我們的統計口徑中將其列為或有政府性債務，考慮到屬於未來必須的支出，因此不再乘以20%。截至2016年底，PPP相關地方政府性債務規模為3.37萬億元。

四、基於不同口徑的政府性債務規模和結構

結合前兩個部分對中央和地方政府性債務規模的分析，本節對不同口徑下政府性債務規模和結構進行總括。

截至2016年底，直接政府性債務共計27.33萬億，其中中央直接政府性債務有12.01萬億，地方直接政府性債務為15.32萬億；或有政府性債務共計48.33萬億，其中中央或有政府性債務有5.57萬億，地方或有政府性債務有42.76萬億。

截至2016年底，全國綜合性政府性債務為39.69萬億，其中直接債務為27.33萬億（中央直接債務12.01萬億，地方直接債務15.32萬億），或有債務為12.36億元（中央或有債務1.11萬億，地方或有債務為11.25萬億）。如前所述，該數據根據財政資金償還比例上限20%確定（PPP相關債務除外）。考慮到地方直接債務中和地方國有企業債務中或許有重複，加上計算PPP相關政府性債務是根據權責發生制原則，綜合地方政府性債務數據存在一定高估，但同時考慮到數據可得性，地方或有政府性債務並沒有把地方高校、醫院、事業單位等或有債務納入進來，因此該數據應當是相對客觀地對當前政府性債務規模進行了估計。

五、總結：政府性債務風險總體可控 地方政府債務風險仍需關注

本文從不同的口徑上全面分析了2016年的政府性債務規模情況，可以發現，直接債務規模較大，地方直接債務規模大於中央直接債務規模，對於或有債務，中央或有債務規模較小，地方或有債務規模非常大，或有政府性債務的擴張與2008年金融危機以來債務驅動型的增長模式密切相關。

儘管當前政府性債務規模較大，增速也較快，但評估當前政府性債務水平，要綜合考慮如下三個方面：首先，當前政府性債務在國際上的水平，其次要考慮當前政府性債務水平是否可控，第三，要認識到管理當前政府性債務問題的難點所在。

第一，同國際清算銀行統計的其他國家相比，的政府性債務水平在世界範圍內處於較低水平。在2016年全球排名前十大經濟中，的政府部門負債率為最低水平，僅為46.4%。債務風險居於較低水平。

第二， 目前監管政策尤其是財政部推出的一系列政府債務管理制度，可以有效控制政府債務規模；

近年來，近年來監管層出台了一系列針對地方政府債務和地方融資平台公司管理政策，在控制直接債務以及或有債務增長方面做出較多努力，其目標防止發生地區性債務和系統性債務風險，規範地方政府債務管理，釐清地方政府和地方融資平台公司債務的關係，並規範地方融資平台公司的融資行為。

2014年以來針對地方政府債務方面的政策，更加側重政府債務管理，限額管理、分類預算管理措施逐步細化，如出台地方債務管理意見《關於對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預[2015]225號），限額管理可以有效控制地方政府直接債務風險；出台多項防止發生風險的應對措施以加強地方政府債務監督管理，如《地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函[2016]88號）；此外，再次明確地方政府的債務範圍，切斷中央政府救助責任。

第三，當前政府性債務最大的問題在於地方或有債務的規範管理和風險防範。

在政策方面，2014年以來針對融資平台公司規範管理的政策逐步嚴格和規範，首先，自《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）出台以來，地方政府與地方融資平台之間的關係便逐漸釐清；其次，之後出台的政策如88號文繼續強化並明確剝離地方融資平台公司的政府融資功能，推動平台公司轉型；再次，2017年以來，對地方融資平台公司的規範管理更是提上一個新的級別，以防範地區（或有）政府債務風險，地方融資平台公司轉型的迫切性加劇。

地方融資平台轉型的規範性和規範性以近期出台的50號文和87號文為主：《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號），《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(87號文)。50號文強調該文強調地方政府要嚴格規範其舉債行為，切斷地方融資平台公司以往過去的隱性擔保關係，並給出時間節點要求在2017年7月31日之前將不規範的融資擔保行為進行清理和整改，在違規處罰方面也給出了前所未有的力度，在「堵後門」和「開前門」方面提出了思路，即地方融資平台公司在政府購買服務和PPP項目方面要嚴格規範，87號文更是在「如何開前門」的角度給政府購買進行了強調。

當前的政策難點是當前中央和地方政府間財政關係沒有改變的情況下，地方政府以及融資平台公司依舊發揮重要的基礎設施投融資職能，在強監管約束下，地方政府的融資壓力增大。此外，曾經承擔政府最重要基礎設施建設職能的融資平台公司的轉型以及轉型帶來的風險也需要關注。

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相關政策

[1]《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》

[2]《國務院關於加強地方政府性債務管理意見》

[3]《地方政府性債務風險應急處置預案》

[4]《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》

[5]《關於進一步做好政府和社會資本合作項目示範工作的通知》

[6]《關於進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》

[7]《財政部關於對地方政府債務實行限額管理的實施意見》

相關文件解讀

[1] 財政部監察專員辦事處對PPP項目融資模式的影響