如何將大戰略正確轉化為作戰計劃

[導讀]

政策、戰略和規劃之間彼此聯繫緊密，但現在人們對這三者之間的關係仍存在認知上的誤區，而且對如何在國家安全環境中正確運用它們有時也會感到模稜兩可。比如，當前美國政府在制定涉及國家安全的「大」戰略、軍隊在擬定戰役計劃和籌備大規模作戰行動時所使用的方法似乎都是有問題和缺陷的。本文主要探討了人們應該如何認識理解這些令人困擾的境況，並就國防部門如何將國家安全「大」戰略正確轉化為作戰計劃提出了合理建議。文章編譯如下：

圖1.在伊拉克等待直升機的美軍士兵

當前，政府在制定涉及國家安全的「大」戰略、軍隊在擬定戰役計劃和籌備大規模作戰行動時所使用的方法似乎都是有問題和缺陷的。本文主要探討了人們應該如何認識理解這些令人困擾的境況，並就國防部門如何將國家安全「大」戰略正確轉化為作戰計劃提出了合理建議。

美國尚不可能在一夜之間就陷入凄涼而混亂的狀態，但現在必須花費時間和精力去整理糾正造成目前這種狀況的相互糾纏的各種問題。為了弄清楚「政策—戰略—軍事行動」這個統一的整體為什麼在當前會如此偏離軌道地發展，我們需要首先來回顧一下1930年以來二十世紀后四分之三階段的歷史。

在二戰初期，美國確立並實施了對抗德國、日本、義大利法西斯軸心國的政策和戰略。其中最具標誌性的事件就是1941年8月英美首腦簽署的《大西洋憲章》（英美就「對法西斯國家進行作戰」的目標達成共識）和1942年1月舉行的英美首腦「阿卡迪亞會議」（會議重新確認「先歐后亞」目標）。儘管為了適應戰爭進程中局勢的不斷變化，美國政府在實際操作中對這些業已形成書面共識的政策和「大」戰略進行了修訂，但在很大意義上可以說，這些書面文件的簽署為推進國際反法西斯同盟在二戰中的勝利發揮了重要作用。

在美國加入二戰之前，類似針對日本的作戰計劃就已開始實施。在1941年1月下旬到3月下旬，美國、英國和加拿大的總參謀部代表在華盛頓達成《ABC-1參謀協定》共識。1942年4月，英美軍方正式建立聯合總參謀部。由其它同盟國在戰爭中為美英聯軍提供諮詢建議決策，英美聯合總參謀部人員和其他聯軍代表經過反覆研究磋商來定下作戰決心、制定作戰計劃。

回顧歷史，第二次世界大戰為人們提供了「應該如何制定政策、『大』戰略和作戰計劃」的教科書範例。儘管這個過程並不是一帆風順的，它需要協調照顧各方面的利益，也會遇到各種想象不到的困難，但總體來說，這段歷史仍是值得人們認真揣摩的歷史。

在冷戰開始后的1951年，時任美國總統杜魯門簽署了國家安全委員會第68號文件。這份58頁的文件既是一份政策宣言，同時也是一份關於美國加強遏制蘇聯的新安全戰略報告，其中充分採取了喬治•凱南的「遏制政策」戰略思想。喬治•凱南在1947年任駐蘇聯代辦期間曾向美國國務院發了一封長達8000字的電文，對蘇聯的內部社會和對外政策進行了深入分析並提出「遏制政策」。同年，他以「X」的署名在美國《外交事務》上發表文章《蘇聯行為的根源》，明確提出美國要使用「抵抗力量」，對蘇聯的擴張傾向進行長期、耐心、堅定與警覺的「遏制」。國家安全委員會的這份68號文件對1991年華沙組織和蘇聯解體前的美國歷屆政府的外交政策都產生了不同程度的影響。

從1941年到1945年，各國領導人都致力於為持續不斷的衝突及後果提供可行的解決方案，其它外交政策問題對於當時的世界大戰來說都顯得蒼白無力。但是，在冷戰時期情況卻完全不同。儘管蘇聯問題在1946年到1991年間一直是美國戰略學界的核心關切，不過其他與此無關的問題有時也會牽扯美國政府的精力，這些問題需要政府給出單獨的政策和支持戰略，其中比較典型的就是朝鮮戰爭、古巴導彈危機以及越南戰爭。不過問題在於，美國國防部門並不是總能夠制定出與國家政策相一致的安全戰略，因為行政部門通常未能準確清晰地將這些政策表達出來。

我第一次意識到這種政策和戰略上的不一致是1977年在海軍戰爭學院學習時。作為一個中年級海軍陸戰隊學員，戰術領域是我此前關注的核心方向。然而通過教員們嚴格精心設計的課程我被引入了一個更大的關於政策和戰略的領域。那時我學會了分析總統演講，特別是年度國情咨文、各種提交給國會的報告以及其他能夠給戰略提供政策指導的文件等。但具有諷刺意味的是，戰略和政策系教員在講授內容時把「馬車」（戰略）置於了馬（政策）之前。

四年後，我成為美國陸軍戰爭學院的一名學員，再一次有機會接觸到政策和戰略問題研究。我的導師，尊敬的亞瑟•盧克教授，在戰略研究方面造詣頗深。他把所有的知識和激情都都投入在了自己所熱愛的學術研究和資料豐富的演講報告上面。但是撇開他的才華和天分，單說研究成果方面，我看他所做的也僅是闡釋如何把政策轉化為戰略以及研究如何制定戰略的原理，並未能夠解決政策和戰略轉化的內在性缺陷。我跟著盧克教授研究當前的戰略指導思想、聯合戰略計劃文檔、聯合戰略能力計劃以及其它相關文檔以揭示需要指導戰略發展的政策目標。與此同時，我們嘗試學習如何制定政策。

1988年夏天，我發現自己在其它學術領域也有些天分。在海軍陸戰指揮參謀學院任職期間，我負責教授那些海軍校官們如何去理解政策-戰略-作戰之間的關係並制定出合適的政策。不過我一開始就知道我的工作相較於1977年和1981年給我上課的那些老師們要輕鬆許多。我的信心來源於一份年度國家安全戰略報告。當時指揮參謀學院的導師們給學員指定的參考資料是1988年1月白宮發布的美國國家安全戰略報告，他們不需要再去像以前一樣翻閱大量的關於美國政策和「大」戰略的文件檔案。1988年的這份報告相較於1987年裡根政府第一次發布的國家安全報告來說克服了很多缺陷。更重要的是，這份報告指出了美國政府要如何整合整個國家資源來為戰略決策服務。我們認為1988年這份報告中提出的五項國家核心利益（我們也稱為「持久價值觀」）充分反映出了首腦意圖。不僅如此，這份報告還在一開始就特別指出了白宮的外交、經濟和國防政策，並概述了一系列的地區戰略和威懾戰略。1991年的國防授權法案以及參聯會向國防部提交的國家軍事戰略報告為我的教授軍事學課程的同事們也提供了更多便利。這些文件的發布客觀上說使政策、「大」戰略和戰役計劃之間的聯繫變得更加緊密。

遺憾的是，這個對國家安全計劃來說充滿希望的開始很快就背離了初衷。歐洲形勢的飛快變化和新政府使老布希主政的白宮錯失了發布1989年國家安全戰略報告的機會。而1990年發布的報告也並未延續1988年裡根政府報告的精神內核。並且在蘇聯解體后，美國國家安全戰略報告也不再有基於威脅的章節，這也使新報告缺乏了聚焦點。在隨後的幾年，國會和國防部又在特殊時期發布了新的戰略性文件——國防戰略報告，參聯會風險評估報告，國防專家組報告，國防戰略指導報告——但這使問題變得更加複雜了，因為這麼多的文件根本就難以有機協調統一起來。

接著我將重點關注美國國防部門目前面臨的一些困境。

美國法典第50篇（戰爭與國防）第3043條規定，美國總統「在向國會提交下一財年預算時需一併提交一份關於美國國家安全戰略的全面報告」，並要求在五個方面對國家安全戰略進行全方位的描述和討論，其中包括「對國家安全產生重要影響的利益」、「外交政策」以及「所有關係國家力量的因素」。

美國法典第10篇（武裝力量）第118條規定，四年一度的國防報告必須確保國防戰略與國家軍事戰略相一致，向軍事委員會提交時間要在總統向國會提交下一財年預算之前。第153（b）條要求，參聯會每逢偶數年要考慮是否需準備一份新的國家軍事戰略報告，或者對現有報告進行修改編輯，並在2月15日之前向軍事委員會之前提交。

總結一下這個問題：國會要求總統每年一月份的第一個星期一向國會提交下一財年預算，最遲不晚於二月份的第一個星期一。國會同樣要求總統在同一時間段遞交國家安全戰略報告。理論上說，二級戰略報告應該是來源於國家安全戰略。但是這在現實中又是不現實的，因為國會要求國防部在四年一度的國防報告之後再制定一份國防戰略報告，而且時間上不能晚於財政預算報告提交時間。這就意味著，國防部起草的國防戰略報告是基於上一年的國家安全戰略報告，除非國家安全戰略報告與當年的國防戰略報告是同時起草的。為了解決這個問題，國會要求參聯會在每年的2月15日前提交新修訂的或重新起草了的國家軍事戰略報告。參聯會主席特意為此設立了附屬委員會來分析判斷未來二十年可能對美國國家利益產生威脅的潛在趨勢，以維護保障美國核心利益。

實質上，國防部關於力量計劃的問題在於政治領導人對這些涉及到國家根本利益尚未有清晰認知並給出明確定義。可以肯定的是，如果后冷戰時代的總統們曾在這些部門任職的話，可能會給予這些核心部門更加詳細得當的指導。但是美國總統軍事上的作為都是基於兩黨連立的，而且隨著時間的推移，他們必須認識到他們必須要做到的就是保護美國。因此，最有可能判斷戰略思想的就是看美國的戰略實踐走向何方。

回顧美國過去65年來的戰略實踐可以發現維護美國安全主要基於以下四個原則：

●美國本土安全防禦；

●保障美國在海洋、天空、太空和網路空間自由通行權利；

●維持歐亞大陸力量順差以遏制這些地區的獨裁主義趨勢；

●為維護全球—共同利益—通過諸如人道主義援助、經濟發展援助和災難救援提供資金和物品保障。

基於以上四個原則作為政策目標將會為首腦決策提供堅實的基礎來確保國家安全戰略報告的政策延續性和穩定性。這裡涉及到上面討論一個基本的問題：即國會要求國防部門每年提交一份國家安全戰略報告。國家「大」戰略需要成為持久典範，能夠應對日益上升的新挑戰——即便不是有長達幾十年的有效期也得能夠至少應對上幾年。理想上說，他至少能夠做到像68號法案所要求的。我認為，我們的領導們——行政部門和國會的——將基於上述我列出的根據戰略實踐而制定的戰略方針認真執行下去並把國家安全戰略報告作為「條約」來執行是十分有可能做到的。換句話說，總統跟國會應該一起制定國家安全戰略然後向參議院提請表決通過。不過得到批準是很困難的，因為這種被批准的條約一般分為兩類：「自動生效的」（即經審判可執行的）和「非自動生效的」（即國會通過立法后再執行的）。其實沒有一任總統的報告是自動可以執行的。而且，尋求參議院的批准其實會產生一系列的重要憲問。

簡言之，涉及到國家「大」戰略的「正確法則」要求美國政府：

●廢除行政部門每年向國會提交一份國家安全戰略報告的立法

●基於長期的戰略實踐制定一份切實關涉重要國家利益的大戰略

●發布一份可以關照多方行政部門以尋求更合理的參議院支持的國家安全戰略報告

●若參議院廢除當前國家安全戰略報告，國防部要修訂當前的國家安全戰略或重新起草一份國家安全戰略報告

●廢除國防部每年向國會提交國防戰略報告法案。這份報告對國家軍事戰略報告發布毫無用處。

●廢除參聯會每逢偶數年向國防部提交國家軍事戰略的法案，改為要求每一位新任的參聯會主席到任後向國會提交新的或修訂過的國家軍事戰略報告，或者在其它特殊情況下重新起草或修訂國家軍事戰略報告。

即便是美國政府將國家安全戰略和軍事戰略都弄得妥妥的，如果沒有將戰略轉化為作戰計劃和戰爭指導的話，一切也都是毫無用處的。美國也曾經歷過戰略通向戰術之橋的斷裂或是破損之時，當時國家就經歷了困難時期。沒有什麼例子比越南戰爭更恰當了——美軍在每一場戰役中都贏得了勝利——雖然付出的代價高昂——但是從國家層面來看卻輸掉了整個越南戰爭。在越南，美軍一有機會就展開戰鬥，因為他們缺乏一個可行性強的作戰計劃。得到的教訓是，必須準確把握開展和結束戰爭的時機，知道在什麼樣的時間和空間展開作戰對己方最有利，也就是「懂得作戰的藝術」對於完成作戰目標，使軍事戰略和國家安全戰略相一致來說是至關重要的。正如一位知識淵博的歷史學家、退役軍事將領所說，「美國進行戰爭的方式總是試圖迴避對將軍事勝利（無論是大戰役還是小規模軍事行動）轉化為戰略上的成功的思考。」他指出，我們是進行一場場美國方式的戰鬥，而不是美式戰爭。

儘管在某些時候一些專業才能很強的官員——通常是注重自學的——能夠帶領美軍取得很多戰役性質的勝利——沙漠風暴行動可以看作是最典型的例子——大多數情況下已經克服了當前計劃條令的很多缺陷。當前的條令條例還是在支持那種心理學家在半個世紀以前就認為十分具有局限性的決策程序。每個部門和聯盟體對這個程序都有輕微的修訂，但所有的模型都有統一的進行系統分析的基礎。確定選題、決定與這個選題相關的衡量標準、基於這個標準形成一套可替換的解決方案（行動步驟）並選出最優的方案。

系統分析程序在決定是否整合或降低防空級別、干擾破壞輸電網路或類似人工系統上成果顯著。但是當涉及到驅動戰役和作戰計劃概念創新時，這個系統分析程序就沒有什麼價值了。我在海軍戰爭學院和陸軍戰爭學院參謀課程的課堂上了解到這個問題的紛繁複雜之處。幾乎沒當我要用到該系統分析程序的時候都會發現它的弱勢。然而，這個系統分析方法直到二十世紀八十年代末一直都用於制定美國軍事戰略中，直到後來國防部的官員們開始使用越來越多的決策研究成果。比如，也有文獻記錄記載了活動認知模式如何促使人們直觀作出決策。本質上說，當人們察覺到一個問題存在的時候，他們會本能反應地告訴自己關於這個問題的解決方案，然後「演繹」出自己的版本。在過去的25年時間裡，美國軍事界勉為其難地接受了在一個時間緊縮的情況下用直觀方式來做決策的方法。然而，官員和將領們會把錯誤的模式作為軍事決策程序的標準，對他們來說就是所謂的「被列為標準的智慧」。

2004年，退役的以色列國防軍准將西蒙•納耶為美國陸軍和海軍陸戰隊提供了一種直覺決策方法。這種方法被他稱作是「系統行動設計」，對於策劃作戰行動和制定戰爭計劃具有特殊的指導作用。基於對戰爭混沌性質的理解，系統行動設計聚焦於一種使形勢變成問題的識別邏輯。一群分別具有某個專業領域豐富知識的人聚在一起通過討論的方式來尋找解決問題的框架和結構，經常會導致一個反邏輯的解決方案浮現出來。直覺決策法讓人對演繹腦海中的版本逐步建立起一種熟悉的思維模式；系統行動設計使這個版本的可實現性增強。對於尋求使形勢變得難以接受和需要改變的邏輯上的失敗就不能成功識別一個反邏輯的、概念化的計劃設定。

納耶對「系統行動設計」的簡單化闡釋對於很多行政官員來說都很難抓住要義。造成這種困難的原因主要是由於語言障礙問題和對於戰爭非線性特徵的缺乏理解。幸運的是，專家們通過陸軍—海軍陸戰隊的實驗評估了「系統行動設計」方案並形成了一份重要英文報告，這才讓美軍官員能夠相對容易的理解實質所在。

關於「系統行動設計」和一系列計劃周密、可操作性強的演習之間的對接研究，歷時5年多的時間。儘管這樣，最終的成果仍是在納耶建立的原始結構版本的基礎上修訂而來。美國陸軍主導了這場評估，並為軍隊和聯合條令制定者們提供了一個可操作性強的方案，他們可以每年對各項計劃進行修訂並在新的作戰規劃中融入這個新的分析方法。但是從普遍情況來看，這項設計是失敗的。在所有情況下，條令制定者們都把這個方法推向軍事決策標準分析的前沿，源於這項技術強調對軍事行動的創造性和測試性。為了指出這其中的反邏輯之處，需要反思「系統行動設計」的邏輯設計思路或者是「情況」模式，這對解決問題來說是大有裨益的。換句話說，計劃制定者們試圖採用這個方法創作一個有意義的版本。因為一個指揮員或參謀沒有必要去浪費時間選擇創造另外一個解決方案呢，特別是在他相信已有版本是有效的情況下？

這是另外一個關於「眾所周知的智慧」版本，阻止人們看到現行計劃和決策制定範例的異常之處。儘管很多可靠的研究成果都提供了堅實的證據證明新方法具有明顯的優越性，但是這些官員們仍然堅持他們所舊有的工作方式。

對於美國軍隊來說，是時候廢除所有現存的計劃手冊並重新開始了。除非是學術研究需要，現在已經很少有官員去閱讀這些長篇累牘的文件了。新的手冊必須從承認關於決策制定存在三種不同的方式，而不是一種，分別是直觀的、分析的和系統的方式。沒有哪種方式是比另外一種更好的，官員們必須要知道面對即將遭遇的境況用哪種方式是最恰當的。分析方法不能總是戰略決策的自動選擇。

最後，美國國家安全部門必須徹底審視制定政策的現有方式，這個政策要體現出國家大戰略繼而是軍事戰略。1988年的國家安全戰略報告在這方面做的是最好的。為了把戰略成功轉化為戰役計劃和作戰計劃，國家安全部門同樣必須採用一種系統的方法來進行作戰設計。這樣一來，安全部門可以通過論述的方式來取代分析清單式的程序。后一種方法促使計劃者們能夠識別出事什麼造成了一種不利態勢或問題，因而揭示解決這個問題的反邏輯之處。

(艾瑪編譯自英國《戰略雜誌》2014年秋季刊)

轉自：知遠戰略與防務研究所

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