關於《中華人民共和國民法總則（草案）》的說明

各位代表:

我受全國人大常委會委託,作關於《中華人民共和國民法總則(草案)》的說明。

一、關於編纂民法典的任務、意義和指導思想

編纂民法典是黨的十八屆四中全會提出的重大立法任務。編纂民法典是對現行民事法律規範進行系統整合,編纂一部適應特色社會主義發展要求,符合國情和實際,體例科學、結構嚴謹、規範合理、內容協調一致的法典。編纂民法典不是制定全新的民事法律,而是對現行的民事法律規範進行科學整理;也不是簡單的法律彙編,而是對已經不適應現實情況的規定進行修改完善,對經濟社會生活中出現的新情況、新問題作出有針對性的新規定。

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全黨和全國各族人民,統籌推進「五位一體」總體布局,協調推進「四個全面」戰略布局,全面開創了特色社會主義新局面,極大地提振了廣大人民群眾的主動性、積極性和創造性,現在我們比歷史上任何時期都更加接近實現中華民族偉大復興夢的目標。在這一時代背景下,編纂民法典具有重大而深遠的意義。

第一,編纂民法典是體現黨執政為民的根本宗旨,維護最廣大人民根本利益的客觀需要。尊重和保障人民群眾合法權益,是建設特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的基本原則。黨的十八屆四中全會提出,要實現公民權利保障的法治化。這是總結民主法治建設經驗教訓而得出的重要結論,是我們黨根本宗旨的內在要求。憲法確立了保障公民人身權利和財產權利的原則。憲法的精神和原則必須在民事法律中予以體現和落實。通過編纂民法典,健全民事法律秩序,就是要加強對民事主體合法權益的保護,更好地維護人民群眾的切身利益。

第二,編纂民法典是全面推進依法治國,實現國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。黨的十八屆三中全會提出完善和發展特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十八屆四中全會進一步指出依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。民法作為特色社會主義法律體系的重要組成部分,是民事領域的基礎性、綜合性法律,被稱為社會生活的百科全書,它規範人身關係和財產關係,涉及社會和經濟生活的方方面面,同每個民事主體都密切相關。民法與國家其他領域的法律規範一起,支撐著國家治理體系。通過編纂民法典,完善民事法律規範,就是要構建民事領域的治理規則,提高國家治理能力。

第三,編纂民法典是健全社會主義市場經濟制度,完善特色社會主義法律體系的必然要求。社會主義市場經濟本質上是法治經濟。完善社會主義市場經濟法律制度,是社會主義市場經濟運行規律的客觀要求,也是保障經濟持續健康發展的現實需要。黨的十八屆四中全會提出,使市場在資源配置中起決定性作用,必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭等為基本導向。民事立法秉持民商合一的傳統,通過編纂民法典,完善民商事領域的基本規則,為民商事活動提供基本遵循,就是要健全市場秩序,維護交易安全,促進社會主義市場經濟健康發展。

編纂民法典的指導思想是,高舉特色社會主義偉大旗幟,全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神,以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀為指導,深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略,貫徹統籌推進「五位一體」總體布局和協調推進「四個全面」戰略布局要求,貫徹新發展理念,編纂一部具有特色、體現時代精神的民法典,正確調整民事關係,更好保護民事主體合法權益,維護社會經濟秩序,為實現「兩個一百年」奮鬥目標、實現中華民族偉大復興夢提供有力法治保障。

按照上述指導思想,編纂民法典工作遵循以下基本原則:一是堅持正確政治方向。堅持黨的領導這一社會主義法治的最根本保證,確保黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一,堅定不移走特色社會主義法治道路。二是堅持人民主體地位。堅持人民立場這一黨的根本政治立場,恪守以民為本、立法為民理念,保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務,實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。三是堅持社會主義核心價值觀。將社會主義核心價值觀融入全過程,弘揚中華民族傳統美德,強化規則意識,增強道德約束,倡導契約精神,弘揚公序良俗。四是堅持立法的引領和推動作用。以法典化方式鞏固和確認新成立以來特別是改革開放以來實踐證明是正確的民事立法成果,同時與時俱進,完善和發展民事法律規範,引領經濟社會發展,更好地平衡社會利益、調節社會關係、規範社會行為。

二、關於民法總則草案的起草情況

以習近平同志為核心的黨中央高度重視民法典編纂和民法總則的制定。2016年6月14日,習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議,聽取並原則同意全國人大常委會黨組關於民法典編纂工作和民法總則草案幾個主要問題的彙報,並作出重要指示,為編纂民法典和制定民法總則提供了重要指導和基本遵循。民法典將由總則編和各分編組成,目前考慮分為物權編、合同編、侵權責任編、婚姻家庭編和繼承編等。編纂工作按照「兩步走」的思路進行:第一步,編纂民法典總則編,即提請本次會議審議的民法總則草案;第二步,編纂民法典各分編,擬於2018年整體提請全國人大常委會審議,經全國人大常委會分階段審議后,爭取於2020年將民法典各分編一併提請全國人民代表大會會議審議通過,從而形成統一的民法典。按照進度服從質量的要求,具體工作安排可作必要調整。

編纂一部真正屬於人民的民法典,是新幾代人的夙願。新成立后,黨和國家曾於1954年、1962年、1979年和2001年先後4次啟動民法制定工作。第一次和第二次,由於各種原因而未能取得實際成果。1979年第三次啟動,由於剛剛進入改革開放新時期,制定一部完備的民法典條件還不具備,因此,按照「成熟一個通過一個」的工作思路,確定先制定民事單行法。現行的繼承法、民法通則、擔保法、合同法就是在這種背景下制定的。2001年九屆全國人大常委會組織起草了《中華人民共和國民法(草案)》,並於2002年進行了一次審議,經討論,仍確定繼續採取分別制定單行法的辦法。2003年十屆全國人大以來,又先後制定了物權法、侵權責任法、涉外民事關係法律適用法等。由此可以看出,1979年以來民事立法是富有成效的,逐步形成了比較完整的民事法律規範體系,為編纂民法典奠定了較好的法律基礎和實踐基礎。現在,編纂民法典條件已經具備。

黨的十八大以來,根據黨中央的決策部署,十二屆全國人大及其常委會將編纂民法典和制定民法總則作為立法工作的重點任務。2016年6月、10月、12月,全國人大常委會先後3次審議了民法總則草案,並且先後3次於會後將草案審議稿在人大網公布徵求社會公眾意見,兩次將草案印送全國人大代表徵求意見,還將草案印發中央有關部門、地方人大、法學教學科研機構徵求意見。與此同時,全國人大常委會於2016年10月和11月在北京、四川、寧夏和上海召開4次座談會,由張德江委員長和我分別主持,直接聽取中央有關部門,各省、自治區、直轄市人大常委會和部分全國人大代表、基層立法聯繫點代表、法律實務工作者和專家學者等各方面的意見,併到基層進行實地調研。這次提請大會審議的民法總則草案,是在深入調查研究,廣泛聽取全國人大代表、全國政協委員和社會各界意見的基礎上,反覆修改形成的,體現了科學立法、民主立法的精神。

民法總則是民法典的開篇之作,在民法典中起統領性作用。民法總則規定民事活動必須遵循的基本原則和一般性規則,統領民法典各分編;各分編將在總則的基礎上對各項民事制度作出具體規定。民法總則草案以1986年制定的民法通則為基礎,採取「提取公因式」的辦法,將民事法律制度中具有普遍適用性和引領性的規定寫入草案,就民法基本原則、民事主體、民事權利、民事法律行為、民事責任和訴訟時效等基本民事法律制度作出規定,既構建了民事法律制度的基本框架,也為各分編的規定提供依據。

在民法總則草案起草過程中,遵循了編纂民法典的指導思想和基本原則,並注意把握以下幾點:一是既堅持問題導向,著力解決社會生活中紛繁複雜的問題,又尊重立法規律,講法理、講體系。仍處於並將長期處於社會主義初級階段。制定民法總則必須立足於這一基本國情,研究現階段民事法律實踐中存在的問題,以實踐需求確定立法重點,用實踐智慧破解立法難點。同時,按照民商事法律關係的內在規律,注重與民法典各分編和其他部門法的有機銜接。二是既尊重民事立法的歷史延續性,又適應當前經濟社會發展的客觀要求。現行民事法律大部分規則實際可行,為人民群眾所熟悉和接受。制定民法總則,必須深入總結這些法律的實施情況,對實踐證明正確、可行的,予以繼承,維護法律的穩定性;對不適應現實情況的內容和制度進行修改補充,對社會生活迫切需要規範的事項作出創設性規定,增強法律的可執行性,並適度體現前瞻性。三是既傳承優秀的法律文化傳統,又借鑒外國立法的有益經驗。中華優秀傳統文化的思想精華,包括講仁愛、重民本、守誠信、崇正義、尚和合、求大同等核心思想理念,與民法的理念和原則是相通的。制定民法總則,必須堅定文化自信,深入挖掘和傳承包括中華法律文化在內的中華優秀傳統文化的時代價值,讓我們的民法總則體現鮮明的民族性。同時,要有世界眼光,善於學習外國的立法經驗,借鑒人類法治文明成果,但決不照搬外國法治理念和模式。

三、關於民法總則草案的主要內容

民法總則草案分為11章,包括基本原則、自然人、法人、非法人組織、民事權利、民事法律行為、代理、民事責任、訴訟時效、期間計算、附則,共210條。主要內容是:

(一)關於基本原則和法律適用規則

基本原則是民事主體從事民事活動和司法機關進行民事司法活動應當遵循的基本準則。草案第一章以確立基本原則為核心,並就立法宗旨、法律適用規則作出規定。草案在民法通則的基礎上,結合30多年來民事法律實踐,進一步明確了民事主體的人身權利、財產權利以及其他合法權益受法律保護,任何組織或者個人不得侵犯,並確立了平等原則、自願原則、公平原則、誠信原則、守法原則、綠色原則等基本原則。需要指出的是,將綠色原則確立為基本原則,規定民事主體從事民事活動,應當有利於節約資源、保護生態環境,這樣規定,既傳承了天地人和、人與自然和諧共生的優秀傳統文化理念,又體現了黨的十八大以來的新發展理念,與是人口大國、需要長期處理好人與資源生態的矛盾這樣一個國情相適應。(草案第三條至第九條)

關於民事法律的適用規則,草案規定:一是處理民事糾紛,應當依照法律;法律沒有規定的,可以適用習慣,但是不得違背公序良俗即公共秩序和善良習俗。二是其他法律對民事關係有特別規定的,依照其規定。著作權法、專利法、保險法等民商事特別法既涉及民事法律關係,也涉及行政法律關係,還有一些涉及特殊商事規則,這些法律很難也不宜納入民法典,這條規則明確了民法總則與民商事特別法的關係。(草案第十一條、第十二條)

(二)關於民事主體

民事主體是民事關係的參與者、民事權利的享有者、民事義務的履行者和民事責任的承擔者。草案第二章、第三章、第四章規定了自然人、法人、非法人組織3類民事主體。

關於自然人制度。草案在民法通則的基礎上,對自然人制度作了以下完善:一是增加了保護胎兒利益的規定。涉及遺產繼承、接受贈與等胎兒利益保護的,胎兒視為具有民事權利能力(草案第十七條)。二是下調了限制民事行為能力的未成年人的年齡標準。這樣規定是為了更好地尊重未成年人的自主意識(草案第二十條)。三是完善了監護制度。監護是保護無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的合法權益,彌補其民事行為能力不足的法律制度。草案以家庭監護為基礎,社會監護為補充,國家監護為兜底,對監護制度作了完善。明確了父母子女間的撫養、贍養等義務,擴大了被監護人的範圍,強化了政府的監護職能,並就監護人的確定、監護職責的履行、撤銷監護等制度作出明確規定(草案第二十七條至第四十條)。

關於法人制度。法人制度是民事法律的一項基本制度。隨著經濟社會的發展,新的組織形式不斷出現,法人形態發生了較大變化,民法通則關於企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人的分類已難以適應新的情況,有必要進行調整完善。草案遵循民法通則關於法人分類的基本思路,適應社會組織改革發展要求,按照法人設立目的和功能等方面的不同,將法人分為營利法人、非營利法人和特別法人3類(草案第三章第二節、第三節、第四節)。對營利法人和非營利法人,草案只列舉了幾種比較典型的具體類型,對現實生活中已經存在或者可能出現的其他法人組織,可以按照其特徵,分別歸入營利法人或者非營利法人。對特別法人,草案規定了以下幾種情況:一是機關法人。機關設立的目的是履行公共管理等職能,這與其他法人組織存在明顯差別。二是農村集體經濟組織法人。農村集體經濟組織具有鮮明的特色。賦予其法人地位符合黨中央有關改革精神,有利於完善農村集體經濟實現形式和運行機制,增強農村集體經濟發展活力。三是基層群眾性自治組織法人。村民委員會、居民委員會等基層群眾性自治組織在設立、變更和終止以及行使職能和責任承擔上都有其特殊性。四是城鎮、農村的合作經濟組織。這類合作經濟組織對內具有共益性或者互益性,對外也可以從事經營活動,依照法律的規定取得法人資格后,作為特別法人。

關於非法人組織。隨著經濟社會的發展,在實際生活中,大量不具有法人資格的組織以自己的名義從事各種民事活動。賦予這些組織民事主體地位有利於其開展民事活動,也與其他法律的規定相銜接。據此,草案規定,非法人組織是不具有法人資格,但是能夠依法以自己的名義從事民事活動的組織,包括個人獨資企業、合夥企業、不具有法人資格的專業服務機構等(草案第一百零五條)。草案還規定,非法人組織的財產不足以清償債務的,其出資人或者設立人承擔無限責任。法律另有規定的,依照其規定(草案第一百零七條)。

(三)關於民事權利

保護民事權利是民事立法的重要任務。草案第五章規定了民事權利。這一章旨在貫徹落實黨中央關於實現公民權利保障法治化和完善產權保護制度的要求,凸顯對民事權利的尊重,加強對民事權利的保護,為民法典各分編和民商事特別法律具體規定民事權利提供依據。關於民事權利,草案規定了以下主要內容:一是人身權利。草案規定,自然人的人身自由、人格尊嚴受法律保護(草案第一百一十二條);自然人享有生命權、健康權、身體權、姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權、隱私權、婚姻自主權等權利(草案第一百一十三條第一款)。在信息化社會,自然人的個人信息保護尤其重要,草案對此作了有針對性的規定(草案第一百一十四條)。二是財產權利。草案規定,民事主體的財產權利受法律平等保護(草案第一百一十六條)。民事主體依法享有物權、債權、繼承權、股權和其他投資性權利(草案第一百一十七條至第一百二十五條,第一百二十七條至第一百二十九條)。三是知識產權。為了加強對知識產權的保護,促進科技創新,建設創新型國家,草案對知識產權作了概括性規定,以統領各知識產權單行法律(草案第一百二十六條)。四是為了適應互聯網和大數據時代發展的需要,草案規定,法律對數據、網路虛擬財產的保護有規定的,依照其規定(草案第一百三十一條)。五是為了規範民事權利的行使,草案規定,民事主體不得濫用民事權利損害社會公共利益或者他人合法權益(草案第一百三十五條)。

(四)關於民事法律行為和代理

民事法律行為是民事主體通過意思表示設立、變更、終止民事法律關係的行為。代理是民事主體通過代理人實施民事法律行為。草案在民法通則和合同法規定的基礎上,對民事法律行為和代理制度主要作了以下完善:一是擴充了民事法律行為的內涵,既包括合法的法律行為,也包括無效、可撤銷和效力待定的法律行為。這樣既尊重民事主體的意願,也強調對自己的行為負責,有利於提升民事主體的規則意識和責任意識(草案第一百三十六條)。二是增加了意思表示的規則。意思表示是民事主體希望產生法律效果的內心意願的外在表達,是構成民事法律行為的基礎。草案對其作出方式、生效和撤回等作了規定(草案第六章第二節)。三是完善了民事法律行為的效力規則。草案在規定民事法律行為有效條件的同時,對重大誤解、欺詐、脅迫、顯失公平等行為的撤銷,惡意串通行為的無效等分別作了修改補充(草案第六章第三節)。四是完善了代理的一般規則以及委託代理制度(草案第七章)。

(五)關於民事責任和訴訟時效

民事責任是民事主體不履行或者不完全履行民事義務的法律後果。關於民事責任,草案主要作了以下規定:一是民事主體應當依照法律規定或者當事人約定履行民事義務,不履行或者不完全履行的,應當依法承擔民事責任(草案第一百八十條)。二是列舉了停止侵害、返還財產、恢復原狀、賠償損失、懲罰性賠償等承擔民事責任的主要方式(草案第一百八十三條)。三是為匡正社會風氣,鼓勵見義勇為的行為,草案規定,因自願實施緊急救助行為造成受助人損害的,救助人不承擔民事責任(草案第一百八十七條)。草案還規定,因保護他人民事權益而使自己受到損害的,由侵權人承擔民事責任,受益人可以給予適當補償。沒有侵權人、侵權人逃逸或者無力承擔民事責任,受害人請求補償的,受益人應當給予適當補償(草案第一百八十八條)。

訴訟時效是權利人在法定期間內不行使權利,權利不受保護的法律制度。關於訴訟時效,草案主要作了以下規定:一是將現行民法通則規定的二年一般訴訟時效期間延長為三年,以適應社會生活中新的情況不斷出現,交易方式與類型不斷創新,權利義務關係更趨複雜的現實情況與司法實踐,有利於建設誠信社會,更好地保護債權人合法權益(草案第一百九十一條第一款)。二是增加了未成年人遭受性侵害后訴訟時效的特殊起算點,給受性侵害的未成年人成年後提供尋求法律救濟的機會,保護未成年人利益(草案第一百九十四條)。

草案還對宣告失蹤和宣告死亡、期間計算等內容作了規定。這些規定既延續了現行民事法律中科學合理的內容和制度,又吸收了行之有效的司法實踐中好的做法。

這裡還需要說明的一個問題是,關於民法總則與民法通則的關係。1986年制定的民法通則在民事立法史上具有里程碑意義,發揮了重要作用。民法通則既規定了民法的一些基本制度和一般性規則,也規定了合同、所有權及其他財產權、知識產權、民事責任、涉外民事關係法律適用等具體內容,被稱為一部「小民法典」。草案基本吸收了民法通則規定的民事基本制度和一般性規則,同時作了補充、完善和發展。民法通則規定的合同、所有權及其他財產權、民事責任等具體內容還需要在編纂民法典各分編時作進一步統籌,系統整合。據此,民法總則草案通過後暫不廢止民法通則。民法總則與民法通則的規定不一致的,根據新法優於舊法的原則,適用民法總則的規定。

此外,在草案制定過程中,各有關方面還提出了其他一些意見。這些意見有的分歧較大,一時難以形成共識,還需進一步研究論證;有的涉及物權、合同、侵權責任、婚姻家庭、繼承等內容的具體規則,可在編纂民法典各分編時統籌解決;有的涉及著作權法、專利法、保險法等民商事特別法的內容和具體操作問題,可在今後通過修改相關法律或者制定配套法律法規時予以體現。

《中華人民共和國民法總則(草案)》和以上說明,請審議。